En una reunión del gabinete en enero, el primer ministro Benjamin Netanyahu pidió al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) que asumiera gradualmente el mandato de la Agencia de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas (UNRWA).
Netanyahu argumentó que la agencia de la ONU encargada de ayudar a los refugiados que huyen de la persecución y los conflictos en todo el mundo, tiene criterios legítimos para otorgar el estatuto de refugiado, mientras que el organismo de la ONU encargado de apoyar a los refugiados palestinos, no lo hace.
También afirmó que la UNRWA «perpetúa el problema de los refugiados palestinos«.
Los comentarios de Netanyahu plantearon la cuestión de cómo el ACNUR y UNRWA difieren en sus definiciones de refugiado, que utilizan para determinar a quién otorgan el estatuto de refugiado.
Ocho meses después, esa pregunta es aún más resonante después de que el gobierno del presidente estadounidense Donald Trump anunció que está desfinanciando por completo a la UNRWA, con el objetivo declarado de cerrarla por completo.
Si se transfiriera la responsabilidad de la designación al ACNUR, millones de palestinos perderían su condición de refugiados, lo cual es un factor clave en la larga demanda de los dirigentes palestinos para que se le otorgue un «derecho de retorno» al Israel de hoy. ¿Cuántos exactamente de los 5,4 millones de palestinos registrados por UNRWA como refugiados perderían esa designación bajo el ACNUR? Es complicado, como veremos.
Pero en base a una comparación de las cifras de refugiados de la UNRWA y las evaluaciones de James Lindsay, ex asesor jurídico de UNRWA que ha escrito mucho sobre las diferencias entre el ACNUR y UNRWA, la casi totalidad de 2,2 millones de refugiados designados por UNRWA en Jordania probablemente perdería su estatus bajo criterios de ACNUR, como lo haría la mayoría de los 560,000 en Siria y un poco menos de la mitad de los 521,000 en el Líbano. Los 2,17 millones de refugiados designados por UNRWA en Gaza, Judea, Samaria y Jerusalén oriental perderían ese estatus si esas áreas se convirtieran en partes de un Estado palestino soberano. Esto dejaría un total de refugiados de poco más de medio millón.
Cientos de miles de palestinos se fueron o huyeron de lo que hoy es Israel en el momento de la guerra árabe-israelí de 1948, conocida en Israel como la Guerra de la Independencia. Desde entonces, su liderazgo ha exigido en negociaciones intermitentes con Israel que a ellos y sus descendientes se les permita «regresar», aunque el presidente de la Autoridad Palestina, Mahmoud Abbas, también ha dicho fuera del marco formal de negociación que no tratará de destruir o ahogar a Israel como un Estado judío en peso de tal afluencia.
Israel argumenta que la demanda de un «derecho de retorno» para millones representa precisamente ese esfuerzo por alterar dramáticamente el equilibrio demográfico judío / no judío de Israel del 75 al 25 por ciento a través de la afluencia de millones de palestinos, es decir, buscar un Estado palestino en Judea, Samaria, Jerusalén Este y Gaza, y convertir a Israel en un segundo Estado palestino. Dado que se estima que solo hay unas pocas decenas de miles de refugiados palestinos originales aún vivos, Israel ha acusado a UNRWA, al extender el estatus de refugiado a millones de descendientes, perpetuando e inflando el problema. De ahí su hostilidad hacia UNRWA, y por lo tanto el apoyo público de Netanyahu para cerrar UNRWA y canalizar la ayuda a los palestinos necesitados a través de otros organismos y partidos.
A fines de agosto, el Departamento de Estado dijo en una declaración escrita que Estados Unidos «ya no comprometerá más fondos para esta operación irremediablemente defectuosa», en referencia a la UNRWA. «El modelo de negocio fundamental y las prácticas fiscales que han marcado a UNRWA durante años, vinculados a la comunidad de beneficiarios en derecho de UNRWA que se expande de manera exponencial, simplemente son insostenibles y han estado en crisis durante muchos años», dijo el comunicado, y agregó que Estados Unidos ahora dialoga con la ONU y otras partes interesadas internacionales sobre «nuevos modelos y enfoques» para ayudar a los palestinos atendidos por UNRWA.
Posteriormente, la Unión Europea instó a los Estados Unidos a reconsiderar, pero también instó al UNRWA a llevar a cabo reformas y un «proceso de transformación» no especificado. No estaba claro si la Unión Europea quería decir si es que UNRWA debería reconsiderar cómo designa a los refugiados palestinos. «La lamentable decisión de Estados Unidos de dejar de formar parte de este esfuerzo internacional y multilateral deja una brecha sustancial y esperamos que los Estados Unidos puedan reconsiderar su decisión», dijo el portavoz de la Unión Europea en un comunicado. «UNRWA ha ampliado recientemente su base de donantes y ha tomado medidas internas de gestión para aumentar la eficiencia y reducir los costos. El UNRWA debería aplicar estas reformas y participar más en un proceso transformador».
El portavoz de la UNRWA, Chris Gunness, rechazó las críticas del Departamento de Estado y señaló que los partidos internacionales han elogiado el trabajo de la agencia de la ONU.
«Rechazamos en los términos más enérgicos la crítica de que las escuelas, los centros de salud y los programas de asistencia de emergencia de UNRWA son irremediablemente defectuosos … La comunidad internacional, nuestros donantes y países anfitriones han elogiado constantemente a la UNRWA por sus logros y estándares», dijo Gunness en un comunicado el día después del anuncio de los Estados Unidos.
El canciller jordano, Ayman al-Safadi, prometió que Jordania haría todo lo posible para mantener el cuerpo de la ONU en funcionamiento.
Por su parte, Saeb Erekat, secretario general del Comité Ejecutivo de la OLP, criticó el recorte de fondos de Estados Unidos a UNRWA, describiéndolo como «una violación de la ley internacional» y pidió a la comunidad internacional que intensifique su apoyo a la agencia de la ONU.
¿Cómo define el ACNUR a un refugiado?
El ACNUR, la agencia mundial de refugiados de la ONU, en oposición a UNRWA, que solo atiende a los palestinos, define un refugiado basado en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, que fue aprobado por la Conferencia de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados y Apátridas en 1951
La convención inicialmente solo se aplicaba a las personas que habían huido de «los acontecimientos en Europa antes del 1 de enero de 1951», es decir, la Segunda Guerra Mundial y el Holocausto. Sin embargo, fue enmendado más tarde en 1967 para ampliar su definición a las personas que huían de la persecución fuera de Europa después del 1 de enero de 1951. (Un total de 145 países han ratificado la convención, según el sitio web del ACNUR).
La convención define a un refugiado en su primer artículo:
“Toda persona que por temor fundamentado a ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opinión política, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, debido a ese temor, no esté dispuesta a valerse de la protección de ese país; o que, no teniendo una nacionalidad y estando fuera del país de su anterior residencia habitual como resultado de tales eventos, no puede o, debido a ese temor, no está dispuesto a regresar a ella”.
Pero la convención también describe una serie de circunstancias que descalifican a las personas que caen bajo su definición de refugiado de obtener el estatus de refugiado.
La convención dice, por ejemplo, que si una persona que huye de la persecución ha adquirido la ciudadanía en un país en el que han buscado refugio, él o ella no serían elegibles para recibir el estatus de refugiado. También establece que esto se aplica si la persona ha obtenido los derechos de un ciudadano en el país de refugio, incluso sin obtener la ciudadanía.
¿Cómo define UNRWA a un refugiado?
El UNRWA define a los refugiados como «personas cuyo lugar de residencia normal era Palestina durante el período comprendido entre el 1 de junio de 1946 y el 15 de mayo de 1948, y que perdieron el hogar y los medios de subsistencia como resultado del conflicto de 1948″.
La definición de UNRWA también establece que «los servicios están disponibles para todos los que viven en su zona de operaciones … que están registrados en la Agencia y que necesitan asistencia» y que «los descendientes de los refugiados palestinos, incluidos los niños adoptados, también son elegibles para el registro».
UNRWA brinda educación, salud, bienestar social y otros servicios a los palestinos que ha registrado como refugiados en cinco regiones geográficas: Jordania, Siria, Líbano, la Franja de Gaza, Judea, Samaria y Jerusalén Este.
Según las cifras de UNRWA, 515,260 palestinos a los que ha registrado como refugiados estudian en sus 677 escuelas; 3.1 millones acceden a su sistema de salud en sus 139 centros de salud; más de 250,000 reciben asistencia social de su programa de redes de seguridad social, y miles de otras reciben pequeños préstamos de su departamento de microfinanzas. UNRWA también emplea a unos 30,000 palestinos.
En total, Gunness ha dicho que UNRWA ha registrado 5.4 millones de palestinos como refugiados.
El sitio web de UNRWA, que actualizó sus números por última vez en marzo de 2018, dice que la organización ha registrado 2,2 millones de refugiados palestinos en Jordania; 560,000 en Siria, de los cuales aproximadamente 438,000 viven en el país; 521,592 en el Líbano, de los cuales 260,000 a 280,000 residen allí; 1,34 millones en Gaza; y unos 818,000 en Judea, Samaria y Jerusalén Este. (En total, eso significa que 5,44 millones de palestinos se registraron como refugiados, cuando se descuentan aquellos que ya no viven en Siria y Líbano, el total es de 5,07 millones).
Emisión de ciudadanía
Una diferencia clave entre las definiciones del ACNUR y UNRWA se refiere a cómo las dos organizaciones se relacionan con las personas que han adquirido la ciudadanía o los derechos de los ciudadanos en los países donde han buscado refugio.
La definición de refugiado del ACNUR no se extiende a las personas que han adquirido tales derechos; UNRWA lo hace. Por lo tanto, muchos palestinos no tendrían el estatuto de refugiado si el ACNUR hubiera sido el partido para determinar su elegibilidad, según Lindsay, el ex alto funcionario de UNRWA.
El ACNUR no ha especificado qué palestinos registrados como refugiados por UNRWA cumplirían sus criterios para el estatuto de refugiado. Pero Lindsay, ex asesora legal y asesora general de UNRWA, ha escrito extensamente sobre el tema.
En los artículos que escribió para la edición de invierno 2014-2015 de Justicia, una revista publicada por la Asociación Internacional de Juristas y Juristas Judíos, y la edición de otoño de 2012 de Middle East Quarterly, una revista publicada por Middle East Forum, Philadelphia- basado en el grupo de expertos, analizó la situación de los palestinos registrados por UNRWA como refugiados en las diversas regiones, y exploró si el ACNUR los consideraría como refugiados. (Dado que escribió esos artículos hace cuatro años y seis años, respectivamente, los números que usa son más bajos que las cifras actuales).
Jordania
En Jordania, Lindsay sostiene que unos 1,8 millones de refugiados palestinos registrados en UNRWA serían despojados de su condición de refugiados bajo los criterios del ACNUR.
Esto se debe a que más del 90 por ciento de los 2,2 millones de palestinos que UNRWA ha registrado como refugiados tienen la ciudadanía jordana. (Después de que Jordania asumió el control de Judea y Samaria en 1949, otorgó la ciudadanía a todos los palestinos dentro de sus fronteras).
Siria
En Siria, Lindsay sostiene que a casi 425,000 palestinos a los que la UNRWA considera como refugiados se les «negaría» casi con certeza su condición de refugiados bajo el ACNUR.
Conforme a la Ley 260, la legislación siria se aprobó en 1956, los palestinos en Siria registrados por UNRWA como refugiados disfrutan de la mayoría de los derechos de los sirios con las principales excepciones del sufragio y la ciudadanía.
Judea, Samaria y la Franja de Gaza
En la Franja de Gaza, Judea y Samaria, Lindsay no establece de manera definitiva si los refugiados palestinos registrados en UNRWA mantendrían su condición de refugiados bajo los criterios del ACNUR.
Menciona que los dos millones de palestinos que UNRWA ha registrado como refugiados en estas áreas «tienen exactamente los mismos derechos que la población no refugiada, incluido el sufragio», pero señala que no está claro si se los considera ciudadanos de un Estado.
Más de 130 países han reconocido el «Estado de Palestina», que tiene estatus de observador no miembro en la ONU, pero muchas potencias mundiales aún no lo han hecho.
No obstante, Lindsay afirma que si un estado palestino «llegara a existir», el ACNUR no permitiría que los palestinos que UNRWA se hayan registrado como refugiados mantengan su estatus de refugiados.
Líbano
En el Líbano, Lindsay sostiene que unos 250,000 palestinos que UNRWA ha registrado como refugiados mantendrían su condición de refugiados.
Muchos palestinos que UNRWA ha registrado como refugiados no tienen ciudadanía libanesa, ni tienen los derechos de los ciudadanos libaneses. Están excluidos de muchas profesiones, no pueden poseer bienes y se les niega el acceso a las escuelas públicas y los servicios nacionales de salud libaneses.
(El sitio web de UNRWA dice que ha registrado aproximadamente 521,592 palestinos como refugiados en Líbano, de los cuales solo 260,000-280,000 viven en Líbano. Sin embargo, desde que Lindsay publicó sus artículos, un censo conjunto llevado a cabo por las agencias de estadísticas de la Autoridad Libanesa y Palestina de 174,422 refugiados palestinos en el Líbano.)
Respuesta de la UNRWA
Cuando se le preguntó por qué UNRWA concede estatus de refugiado a los palestinos que obtuvieron la ciudadanía o los derechos de los ciudadanos en los países donde buscaron refugio, Gunness, portavoz de UNRWA, dijo que la Asamblea General de la ONU es la que aprueba la definición de refugiado de la UNRWA es la Asamblea General, no UNRWA, la que tiene la autoridad para cambiarla.
«Es la Asamblea General la que aprobó la definición de refugiados de Palestina que, en esencia, ha permanecido igual desde el comienzo de las operaciones de UNRWA. La Asamblea General ha ordenado a UNRWA que preste servicios a esta población sobre la base de la definición. Incluye el registro y la elegibilidad para los servicios de los niños de los refugiados palestinos (a través de la línea masculina). El registro y la elegibilidad para los servicios nunca ha estado condicionado a la falta de nacionalidad», dijo.
«Los criterios para registrarse en UNRWA y la elegibilidad para el servicio es un asunto que es distinto del estatuto de refugiado bajo la Convención de Refugiados de 1951», agregó. «Los refugiados palestinos dentro de la zona de operaciones de la UNRWA están excluidos de la protección en virtud de la Convención sobre los refugiados de 1951 (en virtud del artículo 1 D de esa Convención). UNRWA no tiene autoridad para cambiar el régimen jurídico aplicable a los refugiados de Palestina en virtud del derecho internacional o su mandato de la Asamblea General».
Emisión de descendientes
UNRWA y el ACNUR también difieren en su manejo de los descendientes de los refugiados.
UNRWA permite a los descendientes de refugiados varones registrarse como refugiados y obtener acceso a sus servicios. El ACNUR no menciona explícitamente a los descendientes de refugiados en su definición, pero el Manual de Procedimientos y Criterios para Determinar el Estatuto de los Refugiados del ACNUR dice que si el jefe de familia cumple con su definición de refugiado, sus dependientes normalmente califican para el estatus de refugiado también.
A diferencia de UNRWA, el manual del ACNUR, sin embargo, también menciona que no se exigiría otorgar el estatuto de refugiado a un dependiente que «sea nacional del país de asilo o de otro país».
Pierre Krahenbuhl, comisionado general de UNRWA, dijo recientemente a la revista Foreign Policy que las personas que ACNUR y UNRWA han registrado como refugiados pueden pasar su estado de refugiado a sus hijos y nietos.
Citó un ejemplo de afganos que huyeron a Pakistán a fines de la década de 1970 y obtuvieron el estatuto de refugiado de ACNUR allí. Dijo que algunos de esos afganos todavía reciben apoyo del ACNUR, al igual que sus hijos que nacieron después de su llegada a Pakistán.
El ACNUR también ha registrado a los descendientes de refugiados de Angola, Bhután, Birmania, la República Democrática del Congo, Eritrea, Somalia, Sudán, el Tíbet y otros países.
Lindsay reconoce el punto de Krahenbuhl en sus artículos, pero también señala que el UNRWA y el ACNUR todavía tienen políticas distintas para tratar con los descendientes de los refugiados.
«El escándalo, entonces, no es que el estatuto de refugiado pueda transmitirse de generación en generación, sino que, por inacción, se permite que el estatuto de refugiado persista de generación en generación. Para los refugiados de UNRWA, el estatuto de refugiado persiste únicamente porque UNRWA finge que las personas que están protegidas por un Estado (los «ciudadanos refugiados») siguen siendo refugiados y, para aquellos que realmente son refugiados, se rehúsa a hacer un esfuerzo para terminar su estatuto de refugiado, como (en ausencia de la posibilidad de repatriación) por reasentamiento o integración local», escribió Lindsey en su artículo en Justice.
UNRWA no reubica a los palestinos que se ha registrado como refugiados, mientras que el ACNUR a menudo emplea esa opción cuando las personas que considera como refugiados no pueden regresar a su país de origen.