Tras el reciente ataque con aviones no tripulados de Estados Unidos al general de división Qassem Soleimani, el ministro de Relaciones Exteriores de China le dijo a su homólogo iraní que ambos países debían oponerse conjuntamente al “unilateralismo y la intimidación”. Tales voleas retóricas, aunque ofrecen una crítica aguda de las acciones de Estados Unidos, desmienten la realidad de que Pekín ha limitado cuidadosamente su apoyo a la modernización militar de Irán durante los últimos quince años. Sin embargo, a medida que las restricciones del Consejo de Seguridad de la ONU sobre las transferencias de armas a Teherán empiezan a expirar a finales de este año, una combinación de oportunidades de mercado, incentivos estratégicos y el debilitamiento de los costes políticos podría llevar a Pekín a reconsiderar su enfoque cauteloso. El regreso a una sólida asociación armamentística chino-iraní, que floreció en la década de 1980, envalentonaría a Teherán al llenar algunas de sus lagunas en materia de armas convencionales y plantearía nuevos retos para Estados Unidos y sus aliados. Washington necesita trabajar estrechamente con sus socios regionales para disuadir a China de tomar esta decisión, o de lo contrario se arriesga a enfrentarse a un Irán significativamente más fuerte en los próximos años.
Motivos mixtos de China
Desde la revolución de 1979, la estrategia china hacia Irán ha fluctuado basada en las oportunidades y limitaciones externas. Por un lado, Beijing ha perseguido durante mucho tiempo intereses económicos, especialmente en términos de exportaciones de productos de consumo e inversiones en los sectores del petróleo y el gas natural de Irán. Además, en la década de 1980, China se convirtió en el principal proveedor de armas de Irán, beneficiándose de la actual guerra entre Irán e Irak. Las principales transferencias de China incluyeron activos como tanques, cazas J-7, vehículos blindados de transporte de tropas, misiles tierra-aire y misiles de crucero antibuque Silkworm valorados en 1.000 millones de dólares, varios de los cuales se utilizaron contra petroleros extranjeros e infraestructuras kuwaitíes. Irán también fue un aliado útil en las relaciones de China con las dos superpotencias: La ayuda militar de China ayudó a convertir a Irán en un “baluarte” contra la Unión Soviética y más tarde fue una carta que se podía jugar en las conversaciones con Estados Unidos sobre otros temas, como la venta de armas de Estados Unidos a Taiwán.
Por otro lado, el deseo de escapar de su aislamiento posterior a Tiananmen y evitar las sanciones estadounidenses llevó a China a reducir la cooperación con Irán en materia de tecnología nuclear y de misiles balísticos. Tras las revelaciones sobre el programa nuclear ilícito de Irán en 2003, China comenzó a reducir sus importaciones de petróleo, la venta de armas y los intercambios diplomáticos. En 2010, Pekín aprobó amplias sanciones del Consejo de Seguridad de la ONU que incluían restricciones a la mayoría de las ventas de armas convencionales a Irán. Estas sanciones crearon restricciones para China (pero continuó tolerando cierto tráfico ilícito de armas y tecnología de misiles, especialmente por parte de Li Fangwei). Estas acciones fueron coherentes con el hecho de que China evitó apoyar abiertamente a “regímenes canallas” como Irán, Sudán y Corea del Norte, antes y después de los Juegos Olímpicos de 2008. Una última limitación fue la necesidad de China de equilibrar sus lazos entre Irán y otras potencias regionales, especialmente Arabia Saudita y otros Estados del Golfo ricos en petróleo, lo que ayudó a explicar la reticencia de China a tomar partido en las disputas regionales.
Un punto de inflexión se produjo con la negociación del Plan de Acción Integral Conjunto en 2013-15, liderada por la Unión Europea. Este acuerdo redujo el estatus de paria de Irán y creó oportunidades para que las empresas extranjeras operen legalmente en el país. China aprovechó el acuerdo para enviar a Xi Jinping en enero de 2016 a firmar una “asociación estratégica global” con Irán, que preveía una mayor cooperación en los campos de la energía y las infraestructuras. Las dos partes también acordaron mejorar la cooperación militar en materia de capacitación, antiterrorismo y “equipo y tecnología”. Según una base de datos de la NDU, China mantuvo doce interacciones militares con Irán entre 2014 y 2018, incluyendo visitas a puertos navales, ejercicios bilaterales y diálogos de alto nivel. Estas actividades continuaron el año pasado: en septiembre, el jefe de las Fuerzas Armadas iraníes se reunió con su homólogo en Pekín y recorrió una base naval china, y en diciembre, las fuerzas navales chinas, iraníes y rusas llevaron a cabo un simulacro inaugural en el Golfo de Omán.
A pesar de la reanudación de otros tipos de compromisos diplomáticos, económicos y militares, China ha seguido absteniéndose de vender armas a Irán (excepto de manera indirecta, tolerando las actividades de Li y otros traficantes). Aunque la mayoría de las transferencias de armas convencionales están permitidas en virtud del Plan de Acción Integral Conjunto, el acuerdo requiere la aprobación del Consejo de Seguridad de la ONU durante los cinco años siguientes a la ratificación del acuerdo (8 de octubre de 2015). Para la tecnología relacionada con los misiles balísticos, la autorización es necesaria durante ocho años. Esto efectivamente otorga a Estados Unidos, Reino Unido y Francia un veto sobre la mayoría de las ventas de armas chinas y rusas (se hizo una excepción para que Rusia completara la transferencia de un sistema de misiles de defensa aérea S-300 millones de dólares a Irán en noviembre de 2016).
Por qué China armaría a Irán
Pekín aún no ha revelado sus intenciones tras el levantamiento de las restricciones de la ONU en octubre, pero la renovación de las principales ventas de armas a Irán reflejaría el aumento de las oportunidades y la reducción de las restricciones. La oportunidad clave sería explotar un nuevo mercado para los productores de armas chinos, siete de los cuales se encuentran entre los veinte mayores fabricantes de armas del mundo. El Oriente Medio es ya el mayor mercado de China, con 10.000 millones de dólares en ventas de armas entre 2013 y 2017.
Como proveedor de Irán, China tendría que enfrentarse a Rusia, que ha mantenido conversaciones para conseguir pedidos por valor de 10.000 millones de dólares, pero podría evitar la competencia de Estados Unidos y Europa, al menos hasta que los embargos de la Unión Europea expiren en 2023. Las ventajas comparativas de China incluyen menores restricciones de uso final, productos baratos, una potencial disposición a eludir la promesa de Pekín de noviembre de 2000 de seguir las restricciones del Régimen de Control de Tecnología de Misiles, y capacidades que superan a los estados más pequeños e incluso a Rusia en algunas áreas, incluyendo materiales avanzados y construcción naval.
Mientras que Irán ha podido producir eficazmente algunos artículos, como los aviones no tripulados, la Agencia de Inteligencia de Defensa señala que Teherán “sigue dependiendo de países como Rusia y China para la adquisición de capacidades convencionales avanzadas”. Pekín podría beneficiarse llenando las deficiencias de Irán en materia de armas convencionales en varias áreas. En agosto de 2015, China Daily publicó un informe que destacaba la utilidad del caza J-10 para Irán, aunque los rumores de una venta pendiente no se cumplieron. El más reciente J-10C, ampliamente comercializado por la empresa china AVIC, también podría contribuir a la modernización de la fuerza aérea iraní (que actualmente depende de la tecnología de los años 80). Además, el analista militar iraní Farzin Nadimi evalúa que Irán podría buscar productos chinos como catamaranes de ataque rápido Tipo-022, misiles de crucero anti-buque YJ-22, submarinos clase Yuan, y sistemas de defensa anti-misiles y aéreos de a bordo FL-3000N/HHQ-10. Pekín también podría proporcionar a Irán apoyo técnico para operar y mantener estos sistemas.
La escalada de las tensiones entre Estados Unidos e Irán y el deseo de la administración estadounidense de minimizar los riesgos de un ejército iraní fuerte podrían proporcionar otra oportunidad a China. Los diplomáticos chinos podrían reanudar su práctica anterior de vincular las ventas de armas con otras prioridades, como la reducción de las ventas de armas estadounidenses a Taiwán, una invitación a los militares chinos a volver a los ejercicios estadounidenses como el RIMPAC, la cancelación de las sanciones estadounidenses al Ejército Popular de Liberación, o el fin de otras sanciones estadounidenses relacionadas con Irán a China, como las relacionadas con las empresas chinas acusadas de transportar ilegalmente petróleo iraní.
Incluso si no se llegara a un acuerdo, Pekín podría aprovechar el deseo de Teherán de aumentar su capacidad de “negar el acceso/área”, que probablemente se ha despertado tras la reciente crisis, para desviar los recursos y la atención de Estados Unidos del vecindario de China. Eso debilitaría la actual estrategia indopacífica de Estados Unidos, que muchos analistas chinos consideran que se centra en limitar las actividades militares chinas, de la misma manera que armar a Irán en los años 80 ayudó a amarrar las fuerzas soviéticas. El apoyo a tal estratagema en los círculos oficiales chinos es difícil de calibrar, pero tal vez una “fuerza de contención estratégica” que pueda “arrastrar a Estados Unidos al Medio Oriente”. Después de todo, la asistencia estratégica y las interacciones estratégicas de los Estados Unidos con Irán son un componente fundamental de su estrategia de seguridad nacional.
El regreso a las ventas de armas chinas también reflejaría la disminución de las limitaciones. Pekín tendría más flexibilidad en su enfoque debido a la disminución de la condición de paria del Irán (aunque esto podría volver si Teherán cumple con las amenazas de reanudar el enriquecimiento de uranio) y la expiración de las restricciones del Consejo de Seguridad. La amenaza de sanciones estadounidenses, que contribuyó a la anterior restricción de China, probablemente también sería menos efectiva hoy. Washington podría responder invocando leyes internas como la Ley de Sanciones a Irán de 1996 y la Ley de Contrarrestar los Adversos de Estados Unidos a través de las Sanciones de 2017, pero esta opción probablemente solo tendría un valor simbólico porque, a diferencia de muchas empresas civiles más grandes, los proveedores de armas chinos tienen poca o ninguna presencia en la economía estadounidense. Unas sanciones más amplias probablemente invitarían a las represalias chinas y serían menos efectivas debido a la falta de voluntad de Europa de aceptarlas.
Las opciones limitadas de Washington
Una forma de disuadir a China de aumentar sus transferencias de armas a Irán es la persuasión. Ayudar a la modernización militar de Irán envalentonaría a Teherán y alimentaría los conflictos en toda la región, lo que pondría en peligro los intereses de China en los mercados energéticos estables, los proyectos de infraestructura y las vidas de los ciudadanos chinos. Este argumento, especialmente si es amplificado por los actores regionales clave, podría resultar en que China evitara la venta de sistemas percibidos como particularmente peligrosos o escalonados. Sin embargo, Pekín podría calcular que, si las empresas chinas no entran en el mercado, lo harán otras, incluida Rusia.
También cabe señalar que las preocupaciones por la inestabilidad no han llevado a China a tomar medidas enérgicas contra las transferencias ilícitas al Irán de piezas de misiles balísticos y tecnologías de doble uso. Una variación sería emparejar los argumentos con concesiones para atraer a Pekín, aunque algunos de los principales “pedidos” de China (como las limitaciones a las ventas de armas de Estados Unidos a Taiwán) probablemente incurrirían en costos que superan las recompensas.
En segundo lugar, está la construcción de una coalición regional para presionar a China. Como sostiene Jonathan Fulton, el Consejo de Cooperación del Golfo ofrece a China un “conjunto de socios mucho más atractivo que un Irán revisionista, y ciertamente tiene más que ofrecer [a China] planes de conectividad regional con la Iniciativa del Cinturón y la Carretera”. La oposición a la venta de armas en el extranjero entre los rivales de Irán podría ser efectiva, especialmente si los Estados del Golfo pueden adoptar una posición unificada para maximizar los costes políticos. Este enfoque también podría ser útil con Rusia, que también tiene intereses transversales en Oriente Medio. Sin embargo, Pekín podría calcular que otros no están dispuestos a reaccionar con fuerza debido a su propia dependencia económica de China. Dadas las limitaciones de ambas opciones, Washington debería considerar cómo se pueden utilizar la persuasión y la construcción de coaliciones en conjunto, al tiempo que se establecen expectativas realistas. Si no hay disuasión, el ejército de Estados Unidos tendrá que prepararse para un mundo en el que Irán podría hacer muy rápidamente grandes avances en sus capacidades convencionales.