De la noche a la mañana, la Knéset votó a favor de seguir adelante con la Cláusula de Anulación, aprobando el proyecto de ley con una mayoría de 61 a 52 en su primera lectura.
La cláusula, quizá la parte más polémica del controvertido plan de reforma judicial del gobierno israelí, facultaría a la Knéset, con una mayoría de 61 votos, a vetar las sentencias del Tribunal Supremo que anulen leyes de la Knéset.
También consagraría por primera vez en la legislación israelí el derecho del Tribunal Supremo a la revisión judicial, un hecho que los detractores de la reforma ignoran con demasiada frecuencia.
El Derecho Constitucional en Israel
Cuando Israel declaró su independencia en mayo de 1948, la Declaración pedía la convocatoria de una asamblea constituyente para redactar una constitución, que debía estar terminada a más tardar el 1 de octubre de ese año.
Sin embargo, como sucede a menudo, la realidad intervino, en forma de una invasión árabe masiva, retrasando no solo la redacción de la constitución, sino también la elección de la asamblea constituyente.
Las elecciones no se celebraron hasta finales de enero de 1949, lo que dio lugar a la formación de la asamblea constituyente, más tarde denominada Primera Knéset.
La Knéset, que ya había incumplido el plazo original de octubre de 1948, tuvo dificultades para llegar a un acuerdo sobre la aprobación de una constitución. Los legisladores religiosos y laicos discrepaban sobre cuestiones de religión y Estado, y el entonces primer ministro David Ben Gurion se oponía a la ratificación de cualquier documento que, en su opinión, distrajera la atención de los problemas concretos e inmediatos a los que se enfrentaba el joven Estado.
En 1950 ya era evidente que no se podría llegar a un acuerdo en la primera legislatura de la Knéset para redactar una constitución exhaustiva, lo que dio lugar a la Resolución Harari.
Redactada por Yizhar Harari y aprobada por la Knéset, la resolución encargaba a la Comisión de Constitución, Derecho y Justicia de la Knéset la elaboración de una constitución, ordenándole que lo hiciera poco a poco, con Leyes Básicas individuales, que un día serían ratificadas conjuntamente como la constitución de Israel.
La Primera Knéset encarga a la Comisión de Constitución, Derecho y Justicia que elabore un proyecto de Constitución del Estado. La constitución se construirá capítulo a capítulo, de forma que cada uno constituya una Ley Fundamental independiente. Los capítulos se presentarán a la Knéset cuando el comité complete su trabajo, y todos los capítulos juntos constituirán la Constitución del Estado.
En las décadas transcurridas desde la aprobación de la resolución, la Knéset ha aprobado 13 Leyes Fundamentales distintas, modificándolas en numerosas ocasiones, la última de ellas en vísperas de la formación del nuevo gobierno el pasado diciembre.
La revolución constitucional
Durante los 45 años siguientes, el poder judicial israelí no interpretó las Leyes Fundamentales individuales como una constitución de facto, y solo asumió una revisión judicial sustantiva muy limitada, definida en dos casos históricos en 1969 y 1974.
En el primero, el Tribunal Supremo anuló una norma que limitaba la financiación estatal de las campañas electorales de los partidos políticos. En su decisión en el caso de Aharon A. Bergman contra el ministro de Finanzas, el tribunal dictaminó que, dado que la Ley Fundamental: La cuarta sección de la Knéset requería una mayoría absoluta de 61 MK para enmendar (en lugar de una mayoría simple de MK votando), esa parte de la Ley Básica está arraigada en el derecho constitucional.
En una sentencia de seguimiento del caso del Negev de 1974, el Tribunal aclaró que no tiene derecho de revisión judicial basado en otras Leyes Fundamentales no arraigadas.
Sin embargo, la situación cambió con la revolución constitucional de Israel en la década de 1990, cuando el Tribunal Supremo asumió amplios poderes de revisión judicial, junto con un uso masivamente extendido del criterio de razonabilidad para anular decisiones y nombramientos administrativos.
Aharon Barak, entonces juez asociado del Tribunal Supremo, afirmó que la aprobación en 1992 de dos nuevas Leyes Fundamentales —Ley Fundamental: Libertad de Ocupación y Ley Básica: Dignidad Humana y Libertad— establecía amplios poderes de revisión judicial para el alto tribunal.
Aunque ninguna de las dos leyes se aprobó con una mayoría de 61 escaños, la primera incluía una cláusula que solo podía modificarse con una mayoría de 61 escaños.
La Ley Fundamental: Dignidad Humana y Libertad no tenía umbral de votos para su modificación, pero incluía una cláusula que limitaba la aprobación de leyes que violaran la nueva Ley Fundamental a “una ley acorde con los valores del Estado de Israel, promulgada con un propósito adecuado y en una medida no superior a la necesaria”.
En 1995, el Tribunal dio su primer paso concreto en la afirmación de su propio derecho a una revisión judicial exhaustiva con el caso Bank Mizrahi v. Migdal Cooperative Village, dictaminando que una Knéset individual puede vincular a futuras Knéset, limitando la soberanía de cualquier Knéset como asamblea constituyente de Israel.
A partir de 1997, el Tribunal Supremo aprovechó su recién declarado derecho a la revisión judicial, anulando 20 leyes aprobadas por la Knéset.
En la década de 1990 solo se recurrió a la revisión judicial en dos ocasiones, pero en años posteriores se hizo con más frecuencia: en la década de 2000 el Tribunal anuló cuatro leyes y en la de 2010, doce. El tribunal también anuló dos leyes en 2020.
El impulso de la reforma judicial
La rápida expansión del activismo judicial en las dos últimas décadas provocó una reacción violenta, sobre todo en la derecha, no solo contra el uso que hace el Tribunal de la revisión judicial, sino contra toda una serie de cuestiones de larga data, como la composición del Tribunal y el papel que desempeñan los jueces en el nombramiento de sus propios sucesores.
Los jueces israelíes son nombrados por un comité de nueve miembros, que incluye a dos ministros, dos miembros de la Knéset (tradicionalmente uno de la Coalición y el otro de la Oposición), dos miembros del Colegio de Abogados de Israel y tres jueces del Tribunal Supremo.
Esto ha dado a los cinco funcionarios no electos del comité un derecho de veto de facto sobre los nombramientos judiciales, aunque una reforma de 2008 amplió en cierta medida la influencia del gobierno, al exigir una supermayoría de siete votos para confirmar a los nominados.
En las últimas dos décadas, la fe en el Tribunal Supremo ha disminuido significativamente, con una mayoría de israelíes que creen que los jueces del tribunal están muy influenciados por sus propias opiniones políticas.
Una encuesta del Instituto Israelí para la Democracia de 2019 reveló que el 59 % de los encuestados, incluidos árabes y judíos, afirman que las decisiones profesionales de los magistrados están muy influidas o muy influidas por sus opiniones políticas personales, frente a solo el 32 % que afirma que sus fallos no están influidos en absoluto por sus opiniones o solo lo están en cierta medida.
El declive de la confianza tampoco se ha limitado al Tribunal Supremo.
Una encuesta realizada en 2021 por la Universidad de Haifa reveló un descenso significativo de la confianza general en el poder judicial israelí.
Los israelíes dieron al poder judicial una puntuación media de 3,25 en una escala de 1 a 5 en 2016, pero esa cifra cayó a 2,67 en 2020. La confianza en el Tribunal Supremo cayó de 3,18 en 2016 a 2,74; el nivel medio de confianza en el Fiscal General cayó de 3,05 a 2,53, y la confianza en el fiscal del Estado cayó de una media de 3,11 a 2,5.
Aunque la cuestión de la reforma judicial se viene considerando desde hace tiempo, el impulso a favor de una revisión completa ha cobrado fuerza tras una serie de importantes decisiones del Tribunal Supremo que han enfurecido a importantes sectores de la derecha.
En particular, el Tribunal ha provocado la ira de los votantes haredi, en parte debido a la anulación de dos leyes distintas, en 2012 y 2017, que protegían los aplazamientos del servicio militar para los estudiantes de la yeshiva.
Una letanía de sentencias que confirman las órdenes de demolición de comunidades israelíes en Judea y Samaria han tenido un impacto similar en el apoyo a la reforma judicial entre el público sionista religioso, al igual que las decisiones que revocaron una ley en 2002 que normalizaba las emisiones de radio de Arutz Sheva, y la sentencia de 2020 que revocó una ley para legalizar ciudades israelíes no reguladas en Judea y Samaria.
Las sentencias sobre cuestiones sociales, como la ampliación del reconocimiento de los movimientos reformista y conservador en Israel —en particular con respecto a las conversiones realizadas por ambos grupos— no han hecho sino reforzar el apoyo de los legisladores haredi y sionistas religiosos a la reforma judicial.
No es sorprendente que el apoyo al activismo judicial del Tribunal Supremo esté fuertemente correlacionado de forma negativa con la observancia religiosa.
Según el Índice de Voces del Instituto para la Democracia en Israel de diciembre de 2022, solo el 15 % de los encuestados haredi cree que el Tribunal Supremo debería tener poder de revisión judicial, frente al 27,5 % de los sionistas religiosos y el 35 % de los judíos religiosos tradicionales.
Entre los judíos tradicionales que no se clasifican a sí mismos como religiosos, el 56 % apoya la revisión judicial, al igual que el 76 % de los judíos laicos.
Una nueva encuesta publicada por Radio Kol Hai el martes por la mañana encontró niveles aún más altos de apoyo al plan de reforma judicial del gobierno, con un 90 % de los encuestados apoyando la revisión, y un 86 % diciendo que se oponen a cualquier intento de llegar a un acuerdo de compromiso con la oposición.
Qué haría el plan de reforma judicial
El plan de reforma judicial del Gobierno ha evolucionado algo desde que fue anunciado por primera vez por el ministro de Justicia, Yariv Levin (Likud), en enero, con modificaciones de los dos proyectos de ley presentados por Levin, y un proyecto de ley paralelo redactado por el presidente de la Comisión de Constitución, Derecho y Justicia, Simcha Rothman (Partido Religioso Sionista).
El esquema básico del plan se ha mantenido prácticamente intacto, a pesar de la suavización de algunas cláusulas, con cinco áreas básicas que deben abordarse:
- 1. Aumentar la influencia del gobierno en el comité de selección judicial incrementando drásticamente el número de miembros nombrados por el gobierno.
- 2. Aumentar el umbral para que el tribunal anule las leyes de la Knesset, y prohibir por completo que el tribunal anule las Leyes Fundamentales o sus enmiendas. Se requeriría que todo el tribunal se pronunciara sobre una ley para que pudiera ser revocada, y se requeriría una supermayoría de jueces que estuvieran de acuerdo con el fallo para revocar la ley. El tamaño exacto de esa supermayoría se ha modificado desde la redacción original del proyecto de ley, reduciéndose del 100 % al 80 %, con debates para una nueva reducción.
- Ofrecer una “cláusula de anulación” que permita a la Knéset anular las sentencias del Tribunal Supremo que deroguen leyes de la Knéset.
- Conceder a los ministerios la independencia del Ministerio de Justicia, dando a cada ministerio el poder de contratar y despedir a sus propios asesores jurídicos, cuyas opiniones ya no serían jurídicamente vinculantes.
- Poner fin o limitar significativamente el uso del criterio de razonabilidad por parte de los tribunales para anular decisiones y nombramientos administrativos. Mientras que la versión de Levin del plan de reforma prohibiría el uso de la norma para anular cualquier decisión, el proyecto de ley de Rothman permite a los tribunales anular las decisiones de los burócratas no elegidos, pero no las de los funcionarios electos.
Argumentos a favor y en contra
Quizás el elemento más controvertido del plan, la Cláusula de Anulación limitaría el derecho del Tribunal Supremo a la revisión judicial, al tiempo que lo consagraría en el código legal de Israel.
Junto con la cláusula que define las condiciones en las que el tribunal puede anular las leyes de la Knéset, la Cláusula de Anulación supone el primer reconocimiento por parte de la Knéset del derecho del tribunal a anular leyes, lo que en sí mismo supone una aceptación tácita del estatus constitucional de las Leyes Fundamentales del país.
Esto ha llevado a algunos juristas críticos con el uso que hace el Tribunal de la revisión judicial, como Yoram Sheftel, a oponerse a la Cláusula de Anulación por considerarla una concesión de facto al campo del activismo judicial.
La crítica más común a la cláusula, sin embargo, es que acabaría de hecho con la revisión judicial por completo, permitiendo a cualquier gobierno con mayoría funcional anular al tribunal a voluntad. Algunos de los que se oponen al plan del gobierno sostienen que debería fijarse un umbral más alto para anular las sentencias del Tribunal Supremo.
Otros sostienen que, dadas las demás reformas previstas, incluida la limitación de la posibilidad de que el Tribunal Supremo anule leyes, la cláusula de anulación es totalmente innecesaria.
Los partidarios afirman que la cláusula aborda claramente los dos puntos clave citados por Aharon Barak para justificar el uso de la Ley Fundamental: Libertad de Ocupación y Ley Fundamental: Dignidad Humana y Libertad para reclamar el derecho a la revisión judicial – cláusulas que requieren una mayoría de 61 votos en la Knéset para enmendar, y que requieren la acción deliberada de la Knéset “para un propósito apropiado”.
Una votación por mayoría absoluta en la Knéset para reafirmar un proyecto de ley anulado por el tribunal defendería ambos principios, afirman sus defensores, restaurando el equilibrio de poderes entre el poder judicial, el legislativo y el ejecutivo.
Los defensores del plan del gobierno también argumentan que el aumento del papel del gobierno en la selección de nuevos jueces fortalecería, en lugar de debilitar, la democracia israelí, acercando a Israel al sistema estadounidense, según el cual los jueces federales son nombrados por el poder ejecutivo y confirmados por la cámara alta del poder legislativo, el Senado.
Este cambio también aumentaría la diversidad ideológica de un poder judicial que durante décadas ha elegido a sus propios sustitutos.
Los opositores advierten de que la medida podría politizar el tribunal y dar un poder excesivo a los dirigentes políticos, incluidos los que se enfrentan a acusaciones o juicios, como el primer ministro Benjamin Netanyahu, cuyos gobiernos podrían seleccionar a sus propios jueces.