¿Están China e Irán a punto de convertirse en socios estratégicos? ¿O es que Occidente no tiene nada de qué preocuparse? Lo que podría llamarse la opinión “alarmista” es que Irán y China han concluido un pacto estratégico que les vincula durante un cuarto de siglo y que abarca una amplia gama de ámbitos, no sólo el petróleo y el gas, sino también el militar, la inteligencia y la conectividad con la Iniciativa del Cinturón y la Ruta de China. En este sentido, el “pivote hacia Oriente” de Irán representa un cambio permanente en su postura estratégica, asegurando una era de competencia con Occidente. La base de esta opinión es un memorando de entendimiento (MOU) que se filtró en junio de 2020, que pretende ser una hoja de ruta de asociación estratégica integral entre los gobiernos de Irán y China. Este documento de dieciocho páginas existe en tres idiomas (farsi, mandarín e inglés), pero sólo se ha publicado la versión en farsi. El acuerdo de 400.000 millones de dólares alcanzado entre Pekín y Teherán se anunció oficialmente a finales de marzo de 2021.
El segundo punto de vista podría denominarse “tranquilizador” y postula que no hay ningún acercamiento entre Irán y China; se trata de lo mismo en el mundo de la política de las grandes potencias, y lo que prima en la mente de los dirigentes chinos es cómo restablecer la normalidad en su relación comercial con Estados Unidos (550.000 millones de dólares anuales frente a 25.000 millones con Irán). En cuanto al acuerdo “China-Irán”, no es más que una postura y un golpe de pecho por parte de las autoridades iraníes que intentan influir en la opinión pública interna; convencer al pueblo iraní de que no está a punto de desmoronarse y de que tiene otras opciones aparte de Estados Unidos.
Según estos puntos de vista, surgen trayectorias políticas similares, cada una de ellas inhóspita para un “retorno limpio” al Plan de Acción Integral Conjunto (JCPOA) de 2015. La implicación del primer punto de vista es que Teherán y Pekín (y también Moscú) tienen un interés estratégico común en contener y contrarrestar la preeminencia militar de Estados Unidos, y tratarán de hacerlo de forma contundente. En medio de esta postura, a Estados Unidos le conviene una política de aislamiento de Irán y la búsqueda de un “acuerdo más largo y más fuerte” que aborde otras cuestiones “profundamente problemáticas”.
Del mismo modo, la segunda opinión razona que, dado que no se está trabajando en una asociación estratégica permanente, ni es probable que surja una asociación a largo plazo, lo mejor es prescindir del JCPOA de 2015 y negociar nuevos términos más adecuados para el panorama de seguridad actual. Por lo tanto, cualquier influencia diplomática que haya emanado de la política de “máxima presión” del presidente Donald Trump debería ser la base para negociar un nuevo acuerdo global que aborde las preocupaciones de los aliados regionales de Estados Unidos (Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos, Israel), a falta de lo cual deben persistir las sanciones, incluidas las secundarias (disuadir a terceros de realizar negocios con Irán), y si Irán sigue planteando problemas de seguridad, todas las opciones deberían estar sobre la mesa.
Aparte de obstaculizar la diplomacia nuclear, estas visiones del mundo significan la probabilidad de que surjan dificultades a largo plazo entre Washington y Teherán. En efecto, si se considera que Teherán está dirigido por Pekín, o si se le concibe como una potencia mediana perdida en el mar, las patologías del establishment de seguridad nacional estadounidense no tendrán otra cosa que hacer -con razón- que aterrizar en una mezcla de amenazas belicosas y ajustes menores. Pero los estrategas de Washington que han adoptado estos puntos de vista se han visto demasiado intoxicados por las viejas formas de practicar la política internacional: una incesante obsesión por mantener la “credibilidad” y defender de boquilla un orden “basado en normas”. Estas tendencias se han producido a costa de un pensamiento claro sobre Irán.
Bendecidos con décadas de prosperidad y seguridad, hemos perdido la tradición de pensar geopolíticamente sobre la política internacional (tal y como la practicaban Alfred Mahan, Walter Lippmann, George Kennan y Henry Kissinger). Es este hábito mental el que es muy necesario en una evaluación de Irán: una conciencia de la naturaleza del cambio en la política mundial y un sentido de las oportunidades y dificultades que se presentan en consecuencia.
Desde este punto de vista, existe una tercera visión que surge de una comprensión intermedia del contexto estratégico Irán-China. Este punto de vista sugiere que Irán no se ha comprometido plenamente con el “pivote oriental”, ni lo hará si consigue un acuerdo con Occidente. Pero a falta de un acuerdo con Occidente, Teherán se comprometerá plenamente con China. La implicación política de este punto de vista -si se acepta la “competencia estratégica” como principio rector sobre China- es que la administración Biden debería “poner a prueba la premisa contraria” de aislar a Teherán, “restaurando la diplomacia nuclear, rebajando las tensiones regionales y forjando nuevos acuerdos”. Para llevar a cabo esta visión, es necesario un “calendario rápido” de reincorporación al acuerdo con Irán de 2015, pero no es suficiente.
Este documento profundiza en este tercer punto de vista. En primer lugar, esbozo el interés estratégico de China en Irán. En segundo lugar, expongo el interés estratégico de Irán con respecto a China y Occidente. En tercer lugar, abordo cuál debería ser la respuesta de Estados Unidos en vista de este contexto estratégico. En última instancia, sostengo que el interés nacional se sirve mejor con una diplomacia prudente hacia Irán, que es mejor evitar el riesgo de empujar a Irán aún más a los brazos de China, y que es fundamental un “retorno limpio” al JCPOA tan pronto como se encuentre una solución de reingreso factible. Entonces, y sólo entonces, podrá producirse el cambio para abordar la inestabilidad regional (proxies y misiles). Y lo que es más importante, esa táctica de apertura marcaría el comienzo, no el final, de la redefinición de la relación de Estados Unidos con Irán.
Para comprender el interés estratégico de China en Irán, primero debemos tener una visión más amplia de los objetivos grandiosos de China en la región. En 2013, el presidente Xi Jinping anunció la Iniciativa del Cinturón y la Ruta (BRI) de China durante su visita a Kazajistán e Indonesia. Xi expuso las prioridades de China en la región en términos de crecimiento de los lazos económicos, ampliación del acceso a los corredores comerciales marítimos, establecimiento de relaciones de seguridad y facilitación de los intercambios culturales. Sin embargo, lo más significativo es el vasto conjunto de proyectos de infraestructura de China -ferrocarriles, oleoductos y gasoductos, carreteras, puertos marítimos, pasos fronterizos- tanto hacia el oeste, a través de las montañosas ex repúblicas soviéticas, como hacia el sur, hacia el sudeste asiático. La ambición de China es impresionante. Actualmente, más de sesenta países (que representan dos tercios de la población mundial) han firmado proyectos relacionados con la BRI de China.
Pero las ambiciones regionales de China -estructuradas por la BRI global- se enfrentan a un claro obstáculo con respecto a Rusia, a saber, que cualquier compromiso exitoso con Oriente Medio, clave para la noción más amplia de Xi de una Sinosfera de prosperidad compartida en Eurasia, está en gran medida a merced de Rusia. Desde finales de la década de 1950, Moscú ha sido un actor político importante en países como Egipto, Siria, Irak y Libia, que en su momento fueron estados clientes de la Unión Soviética. En la actualidad, Rusia sigue siendo un agente de poder clave en la región, manteniendo relaciones con tres grandes componentes: Israel, Irán y los Estados árabes. Por su parte, Pekín ve a Rusia como un “auténtico socio estratégico”, basado en el interés fundamental de ambos países en disuadir a Estados Unidos de socavar su posición nacional y mundial.
Pero incluso esta “internacional autoritaria” Pekín-Moscú se enfrenta a sus retos, y esto es especialmente cierto en Oriente Medio. Para empezar, Rusia busca un papel potencial para sí misma dentro del paradigma Estados Unidos-China como líder de un movimiento no alineado, una “tercera vía”. En segundo lugar, Moscú ha emprendido un precario acto de equilibrio, buscando oportunidades de cooperación con países como India, Corea y Japón, que representan los rivales regionales de Pekín. Por último, tanto Pekín como Moscú se encuentran en una situación de creciente conflicto por el Ártico y su potencial de ser una base de recursos estratégicos. Estos acontecimientos generales han dado lugar a “cooperación, ambigüedad y tensión” en las relaciones sino-rusas. Tal y como lo enmarcó un analista, la cooperación entre Pekín y Moscú está “obstaculizada por recelos históricos, prejuicios culturales, rivalidad geopolítica y prioridades contrapuestas”.
El pacto de China con Pakistán -un país que no tiene parangón en cuanto a la profundidad y el alcance de las inversiones de la BRI (incluido el lanzamiento de satélites de detección paquistaníes desde China y el desarrollo de aviones de combate como el JF-17)- ha sido un éxito singular para que China salga de la camisa de fuerza rusa en Asia Central y cree una circunvalación a través del sur de Asia. Pero Pakistán no es suficiente, y sin Irán no puede haber una infiltración significativa en Oriente Medio.
Desde esta perspectiva, queda claro lo que Irán significa para China: salir de la camisa de fuerza rusa en Asia Central y pavimentar los ladrillos de la BRI euroasiática. Tanto en términos geográficos como político-económicos, Irán representa una serie de oportunidades para avanzar en la agenda del BRI. Irán proporciona acceso por tierra a Irak y Siria, donde la reconstrucción de posguerra realizada por empresas chinas puede convertirse en arterias comerciales permanentes. Irán es también un agente de poder necesario en Siria, un país con un punto de apoyo en el Mediterráneo, donde se están implantando puestos de avanzada chinos en Grecia e Italia. Irán también proporciona el enlace entre el Caspio y el Golfo (que termina en el puerto de Chabahar, en el Golfo Pérsico, aguas abajo del Estrecho de Ormuz, no muy lejos del puerto de Gwadar, en Pakistán, el punto final del Corredor Económico China-Pakistán). Irán es también un actor fundamental en Irak, Líbano y Yemen, y tiene un punto de apoyo cultural clave en Afganistán, sobre todo entre la población que habla dari (dialecto afgano del persa), incluidos los hazaras (de habla persa y de fe chiíta), lo que está socavando el dominio cultural de Rusia en Asia Central.
La influencia política de Irán en la región procede de sus vínculos históricos, culturales y económicos (por ejemplo, más de la mitad de la electricidad que se consume en Irak procede de Irán, ya sea en forma de venta de gas a Irak que se utiliza en la generación de energía o de venta directa de electricidad). Todo esto no pasa desapercibido para los dirigentes chinos. De hecho, el Memorando de Entendimiento subraya la importancia de la cooperación conjunta en “terceros países” (indicando Irak, Siria, Líbano, Afganistán, Pakistán, Turkmenistán y Azerbaiyán) como uno de los pilares de la asociación, así como el establecimiento de un circuito de peregrinación chiíta que se extienda desde Afganistán y Pakistán hasta Irak y Siria.
Así pues, el énfasis que se suele poner en el interés de China por los recursos petrolíferos y gasísticos de Irán, que es innegable, tiende a enmascarar el juego mayor que está en juego. Ante esta afirmación del interés estratégico chino, debemos preguntarnos ahora: ¿cuál es el interés iraní?
Desde la perespectiva iraní, hay una clara sensación de que no es oro todo lo que reluce. Aunque el Memorándum de Entendimiento con China no contiene cifras monetarias, una fuente independiente sitúa la estimación en 400.000 millones de dólares de inversión a lo largo de un periodo de veinticinco años, en etapas de cinco años. Dado que las inversiones chinas en Irán son escasas (aunque hay intercambios comerciales por valor de 25.000 millones de dólares al año), la pregunta es: ¿por qué no va Irán a por ello, sobre todo teniendo en cuenta los continuos rechazos de los funcionarios de la administración Biden y la reacción letárgica de los europeos?
Teniendo en cuenta que el documento en cuestión es un Memorando de Entendimiento y no una prescripción de proyectos ejecutables -y la ambigüedad sobre la medida en que China lo aplicaría realmente mientras se mantenga el régimen de sanciones de Estados Unidos sobre Irán-, el hecho fundamental es que Irán preferiría hacer un trato con Occidente que con Oriente. Esto es así por tres razones principales.
En primer lugar, la clase política conservadora de Irán teme que las invasiones de China amenacen la soberanía de Irán. En varias ocasiones, los parlamentarios de la línea dura compararon el Memorándum de Entendimiento con el Tratado de Turkmenchay de 1828, en el que Irán cedió a Rusia sus tierras soberanas en la región del Cáucaso.
En segundo lugar, desde la perspectiva iraní, China no se considera un socio estratégico fiable. China ha tendido a tratar a Irán como moneda de cambio en su diplomacia global. Mohsen Aminzadeh, ex viceministro de Asuntos Exteriores de Irán bajo el mandato del presidente Mohammad Jatamí, ha señalado numerosas ocasiones en las que China ha recurrido al doble juego o ha incumplido sus compromisos con Irán en las últimas cuatro décadas -es decir, durante toda la vida de la República Islámica de Irán, incluida la cancelación de un compromiso para construir una instalación de enriquecimiento- y da voz a la preocupación de Irán: China se juega tanto en una relación funcional con Estados Unidos que no dudará en romper y tirar por la borda cualquier acuerdo que haga con Irán para arreglar esa relación. Para dar crédito a esta opinión, China es conocida por su enfoque de “rueda y trato” hacia la política del Golfo Pérsico. Los partidarios de la línea dura de Irán no han pasado por alto el hecho de que China ha ayudado a Arabia Saudí a ampliar su programa nuclear (y que Riad es el mayor proveedor de crudo de China) o que la inversión china se ha triplicado en el sector tecnológico de Israel en los últimos cinco años.
Pero incluso si las cuestiones fundamentales de la soberanía y el doble juego estuvieran suficientemente resueltas, las florecientes inversiones de China en la BRI han resultado peligrosas para algunos países -como Sri Lanka y Yibuti- que han acumulado cantidades extremas de deuda china de tal manera que piezas clave de la infraestructura nacional y el territorio se han utilizado como pago. China ha negado que se dedique a la “diplomacia de la trampa de la deuda”, pero los dirigentes de Irán desconfiarán de cualquier posible esfuerzo por parte de Pekín para controlar instalaciones portuarias estratégicas clave (por ejemplo, cerca del estrecho de Ormuz).
Por estas razones, Irán preferiría llegar a un acuerdo con Occidente que comprometerse con Pekín. También desde la perspectiva china, la relación estratégica con Irán es, en el mejor de los casos, ambigua, dado que, como señaló en febrero Seyed Hossein Mousavian, un antiguo diplomático iraní, “Pekín no sabe si la relación de Irán con China está en función de su conflicto con Occidente o [un interés genuino en China]”.
Sea como fuere, desde el punto de vista iraní, no llegar a un acuerdo no es una opción. Si la diplomacia con Washington fracasa, Pekín será suficiente. A pesar de los escollos del Memorándum de Entendimiento, una asociación estratégica con Pekín permitirá obtener inversiones más concretas para ayudar a Teherán a reactivar su maltrecha economía. Tanto Irán como China saldrán ganando con la formalización de una asociación a largo plazo que organice sus relaciones bilaterales.
También es significativo que, dado que los dirigentes iraníes han rechazado hasta ahora la perspectiva de llegar a un acuerdo totalmente nuevo con una parte que considera que ha renegado injustamente de un acuerdo anterior, y que los europeos también carecen de apetito político para un acuerdo del tipo del JCPOA+, el resultado más probable de un enfoque “sin prisas” será una postura iraní permanente hacia Pekín. No es de extrañar que los partidarios de la línea dura en Teherán estén considerando seriamente la reactivación de la política iraní de “mirar a Oriente”, que fue el principio rector de la presidencia de Mahmud Ahmadineyad. Ahora, como entonces, la política implica una sólida cooperación con China en materia de seguridad, comercio, tecnología e infraestructuras para reducir el dominio de las sanciones de Occidente. En un entorno caracterizado por la creciente rivalidad entre Estados Unidos y China, un Irán alineado con Pekín representaría una amenaza más grave para los intereses estadounidenses.
A la vista del contexto estratégico sino-iraní, cabe preguntarse ahora: ¿cuál debería ser la política de Estados Unidos hacia Irán?
China se ha convertido en el gran principio organizador de la geopolítica mundial, al igual que lo fue la Unión Soviética durante la época de la Guerra Fría. La rivalidad chino-estadounidense se ha manifestado en el comercio, los sectores de la ciencia y la tecnología, el espionaje de la propiedad intelectual, el ciberespacio y el espacio exterior, así como en las cuestiones militares más tradicionales de la expansión marítima en el Mar de China Meridional y el refuerzo de los regímenes de Corea del Norte, Siria e Irán. Pero como señaló el asesor de seguridad nacional Jake Sullivan, la analogía de la Guerra Fría no es del todo exacta. China representa un competidor mucho más desafiante. Su economía está más diversificada, es más flexible y más sofisticada que la de la Unión Soviética.
De hecho, lo más preocupante desde el punto de vista del liderazgo mundial de Estados Unidos es que el continuo ascenso de China significa el advenimiento de un nuevo orden político-económico sinocéntrico. El desarrollo exitoso de China hasta convertirse en una gran superpotencia representa una alternativa al modelo occidental de economía de mercado democrática. En cambio, Pekín ha demostrado que una combinación de autoritarismo y planificación económica central oligárquica puede producir resultados extraordinarios en términos de generación de crecimiento y alivio de la pobreza de cientos de millones de personas. Al mismo tiempo, Occidente está plagado de un sentimiento de angustia existencial sobre su propia capacidad para generar crecimiento, innovar, prosperar y resolver cuestiones relacionadas con la clase, la raza, el género y el cambio climático.
De manera reveladora, durante su audiencia de confirmación en el Senado, el Secretario de Estado Antony Blinken declaró explícitamente que China busca convertirse en “el país líder del mundo, el país que establece las normas, que establece los estándares, y que propone un modelo [al que] … los países y la gente se adscribirán” y que, de manera crucial, era responsabilidad de Estados Unidos “asegurarse de que nuestro modelo es el que se impone”. Curiosamente, Sullivan coincide en la centralidad de la rivalidad con China, escribiendo a finales de 2019 que hay “un creciente consenso de que la era del compromiso con China ha llegado a un final sin ceremonias” y, a continuación, haciendo el caso de una “coexistencia de ojos claros en términos favorables a los intereses y valores de Estados Unidos”.
Sean cuales sean los pasos a corto y medio plazo hacia Irán, la perspectiva a largo plazo es que, o bien Irán se situará en el campo de Occidente como un obstáculo para la agenda euroasiática de China, o bien formará parte de ese campo, lo que exacerbará la política de contención de Estados Unidos hacia China. Por tanto, lo más prudente es considerar el problema de Irán como parte del problema de China. Según este punto de vista, como ha señalado Sullivan, “vamos a tener que abordar el otro mal comportamiento de Irán, el comportamiento maligno, en toda la región” en un momento posterior, y que “desde nuestra perspectiva, una prioridad temprana crítica tiene que ser tratar con lo que es una crisis nuclear en aumento”. La cuestión logística crítica es determinar quién da los primeros pasos. ¿Levantará Estados Unidos las sanciones antes de que Teherán las cumpla o al revés?
A principios de febrero, el portavoz del Departamento de Estado, Ned Price, dijo a los periodistas que “si Irán vuelve a cumplir plenamente sus obligaciones en virtud del JCPOA, Estados Unidos haría lo mismo”. Adoptando el punto de vista opuesto, el ex ministro de Asuntos Exteriores de Irán, Javad Zarif, instó a que Estados Unidos levantara primero las sanciones, afirmando en su entrevista de febrero con la CNN que “si nos alejamos de las limitaciones estrictas del acuerdo nuclear es porque Estados Unidos trató de imponer una guerra económica total a Irán”, y añadió que “ahora, si deja de hacerlo, volveremos al pleno cumplimiento”.