La guerra se libra hoy en Europa. Lleva más de tres años. Hay más de diez mil muertos y unos 1,6 millones de desplazados internos. La OTAN -y la UE- se han visto desconcertadas por la guerra en Ucrania con el marco militar que ha guiado sus acciones durante la era posterior a la Guerra Fría. Se suponía que la política de grandes potencias y las esferas de influencia habían terminado. Del mismo modo, la guerra de desgaste a gran escala y a largo plazo con artillería de largo alcance, sistemas de lanzamiento de cohetes múltiples, fuerzas mecanizadas y apoderados ha sorprendido a los estadistas occidentales y a los expertos en estrategia.
Durante los últimos veinticinco años, el esfuerzo estratégico de Occidente se ha centrado en el uso humanitario de la fuerza militar, las operaciones antiterroristas y las operaciones de contrainsurgencia en entornos expedicionarios. Al mismo tiempo, Occidente se ha deshecho de las fuerzas mecanizadas y de muchas otras capacidades y habilidades militares relacionadas con la lucha bélica a gran escala contra un adversario avanzado.
La crisis de los veinte años
Sin duda, los estados occidentales han reorientado sus puntos de vista sobre la seguridad internacional durante los últimos tres años. Las acciones de Rusia en Crimea y el este de Ucrania han obligado a la OTAN y a sus Estados miembros a volver a centrarse en la defensa de Europa. Esto ha sucedido después de casi veinte años de absoluta negligencia y desinterés por mantener -por no hablar de desarrollar- capacidades militares duras “reales” en Europa para escenarios en los que el adversario fuera algo distinto a un régimen ilegítimo de tercera categoría que cometiera abusos humanitarios a gran escala sin ninguna capacidad militar moderna.
La gestión militar de crisis -o las operaciones de respuesta a las crisis- junto con las operaciones de estabilidad, las intervenciones humanitarias, las operaciones integrales de construcción del Estado y las operaciones de contrainsurgencia tuvieron el protagonismo en el marco militar occidental desde la década de 1990 hasta 2014, cuando la OTAN salía de Afganistán y Rusia sorprendía a todo el mundo ejecutando realmente sus políticas de forma militar según la lógica que había estado defendiendo previamente a nivel retórico. En el momento en que las tropas rusas se apoderaron de Crimea, los Estados miembros de la OTAN (y de la UE) estaban haciendo un serio examen de conciencia sobre lo que constituiría el “nuevo” marco militar occidental después de que Afganistán (2001), Irak (2003) y Libia (2011) hubieran convencido a casi todo el mundo de que la era de las exuberantes operaciones fuera de la zona está llegando a su fin.
Una década antes, a finales de los años noventa, se hizo un gran esfuerzo para desmantelar las capacidades militares de la época de la Guerra Fría y las perspectivas de la lucha bélica. Tal y como señalaba la Iniciativa sobre Capacidades de Defensa de la OTAN de 1999, “muchos Aliados sólo tienen capacidades relativamente limitadas para el despliegue rápido de fuerzas significativas fuera del territorio nacional, o para el mantenimiento prolongado de las operaciones y la protección de las fuerzas lejos de las bases nacionales”.
Afirmando el hecho de forma más brutal, el Secretario General de la OTAN, Lord Robertson, mencionó en un discurso en 2003 que “en pocas palabras: tenemos más de 1,4 millones de soldados regulares bajo las armas en Europa y Canadá, más un millón de reservas aproximadamente. Sin embargo, la gran mayoría son actualmente inútiles para el tipo de misiones que estamos montando ahora”.
Mientras la OTAN se centraba en sobrevivir a la era de la posguerra fría mediante el desarrollo de las Operaciones de Respuesta a las Crisis y después de 2001 la amenaza terrorista, se descuidaron las capacidades y habilidades de combate de alta intensidad. Con la disminución de los presupuestos de defensa, los estados europeos produjeron menos poder militar con sus pequeñas(s) fuerzas armadas infradotadas. Después de 1999, hemos sido testigos -entre otros- del Compromiso de Capacidades de Praga, la Iniciativa de Defensa Inteligente y la Iniciativa de Fuerzas Conectadas. Ninguna de ellas -ni ninguna otra iniciativa, plan de acción, hoja de ruta o comunicado final- ha producido la capacidad de combate de alta intensidad a gran escala de toda la alianza con la que muchos en Europa llevan soñando desde 2014.
Vuelve la “gran guerra”
En el momento en que Rusia invadió la península de Crimea, la mayoría de los Estados occidentales estaban pensando en cómo formular una nueva narrativa sobre la defensa que asegurara a los ciudadanos occidentales que la defensa, después de las infructuosas operaciones en Afganistán e Irak, todavía importaba. Las acciones de Rusia han proporcionado las bases para una nueva narrativa sobre la actividad militar occidental, pero el inconveniente es que las nuevas capacidades tardan más de una década en construirse. Las tensiones militares posteriores a Crimea -e incluso un posible conflicto militar con Rusia- se manejarán con las atrofiadas capacidades militares que a los Estados occidentales (sobre todo en Europa) les quedan de sus fuerzas armadas.
Desde la perspectiva de la relevancia de la OTAN, en Ucrania Rusia proporcionó -de forma truculenta- una “nueva” (léase: vieja) lógica según la cual la Alianza y sus Estados miembros podrían redefinir su enfoque de la seguridad internacional en general y de la seguridad militar en particular.
Así que, con la sombra de Afganistán y otros en el espejo retrovisor, y el tradicional conflicto militar de desgaste en Ucrania, las condiciones externas e internas eran propicias para que los estados miembros de la OTAN renegociaran el papel de la Alianza en el mundo y rejuvenecieran su visión de la “defensa militar y la lucha dura”. La OTAN estaba de vuelta, pero no con una venganza.
Tomemos como ejemplo el Comunicado de la Cumbre de Varsovia de la OTAN. Sin duda, en el comunicado los Estados miembros de la Alianza expresan su determinación y voluntad de impulsar la relevancia del artículo 5 del tratado de Washington, siguiendo el camino ya elegido en la cumbre de Gales de 2014. El comunicado también hace hincapié en nuevas acciones para defender el territorio de la Alianza. Sin embargo, esto se hace en el contexto de los actores estatales y no estatales -la Rusia resurgente y las organizaciones terroristas en Oriente Medio y el norte de África-. Aquí es donde la dinámica interna de la política de la Alianza es más visible. Los Estados miembros de la Alianza acabaron equiparando la oscura amenaza del terrorismo global (en un contexto regional) con un actor militar estatal que está desafiando con sus actos las nociones occidentales de seguridad internacional.
Aunque el terrorismo global puede exigir el uso de la fuerza militar fuera del área de vez en cuando, no se deduce automáticamente que el Artículo 5 y la defensa colectiva sean las perspectivas analíticas más útiles para enmarcar la “lucha” contra el terrorismo. Los Estados occidentales tienen décadas de experiencia en la lucha contra el terrorismo en el marco de la aplicación de la ley. El terrorismo globalizado, incluso las organizaciones terroristas más brutales de la yihad, no son una amenaza existencial para Europa o los estados-nación europeos. Es cierto que en Europa existe la percepción de que la amenaza terrorista es mayor que nunca. Sin embargo, las estadísticas revelan que el número de muertes por atentados terroristas en Europa es ahora menor -o al menos no mayor- que en décadas anteriores.
Aunque es evidente que es necesario proteger a las poblaciones europeas contra todo tipo de organizaciones terroristas e incluso contra terroristas individuales, la militarización de la amenaza terrorista no ha tenido éxito hasta ahora en la “guerra global contra el terrorismo” posterior al 11-S. De hecho, se ha argumentado que la Guerra contra el Terror lanzada en 2001 ha aumentado la violencia y el terrorismo yihadista en el mundo. Toda la cuestión de situar la violencia contemporánea basada en el terrorismo como una cuestión de defensa y una amenaza en la agenda de la OTAN debería someterse a un fuerte escrutinio. ¿Es el terrorismo realmente una amenaza militar? ¿Se puede derrotar al terrorismo en el ámbito militar?
Así, mientras que Rusia ha (re)proporcionado a la OTAN una “nueva” razón de ser, la dinámica interna de la OTAN ampliada ha tenido un efecto diferente. La OTAN de veintinueve Estados miembros es una “criatura” totalmente diferente a la OTAN de la época de la Guerra Fría, de doce a dieciséis miembros, con una amenaza existencial clara y presente en sus fronteras. Incluso con Rusia desafiando el orden de seguridad internacional (occidental) de la era de la Guerra Fría con sus actos en Ucrania, Siria y otros lugares, los veintinueve países de la OTAN tienen dificultades para analizar el entorno de seguridad contemporáneo de manera uniforme o para idear políticas colectivas para contrarrestar ese desafío.
La solidaridad tiene una lógica diferente en una alianza de doce Estados miembros en comparación con la que tiene casi treinta Estados miembros. Esto se reflejó visiblemente en la encuesta del Pew Research Center de la primavera de 2015 sobre once estados miembros de la OTAN (nueve países europeos, Estados Unidos y Canadá), en la que se observó que “sólo en Estados Unidos y Canadá más de la mitad pensaba que su país debía utilizar la acción militar si Rusia atacaba a un miembro de la OTAN (56% y 53%, respectivamente). Los alemanes (58%) eran los más propensos a decir que su país no debería utilizar la fuerza militar”.
Tras la elección de Donald Trump como presidente de Estados Unidos, la visión transaccional sobre las organizaciones internacionales pasó a primer plano. Esto descuidó el hecho de que la OTAN -y la UE- habían sido testigos de un aumento constante de esta lógica transaccional a lo largo del tiempo mucho antes de que Trump jurara su cargo. Más que abordar las amenazas a la seguridad común (o colectiva), los Estados miembros han mostrado una actitud de “qué hay en esto para mí”. La gestión de los flujos migratorios, la lucha contra el terrorismo, la construcción de un estatus de gran potencia y otros objetivos compiten ferozmente con la disuasión tradicional y la defensa colectiva del territorio de la Alianza contra los ataques militares a gran escala, tanto de naturaleza convencional como nuclear.
El Artículo 5 (contra el adversario avanzado) se dejó de lado durante las dos décadas que siguieron al final de la Guerra Fría cuando la OTAN estaba rediseñando su papel y su supervivencia en el mundo. Ahora que las tensiones militares entre Rusia y Occidente se han disparado, la mayoría de los Estados (europeos) carecen de capacidades bélicas creíbles. Muchos carecen incluso de la voluntad de desarrollar y desplegar dichas capacidades, al menos con el nivel de ambición necesario. Las medidas de austeridad financiera y el ahorro no van de la mano con los esfuerzos para construir la capacidad perdida. Además, la creación de nuevas capacidades tardará una década más o menos. Lo que los países miembros de la OTAN decidan hacer durante los próximos años tendrá una influencia real sobre la seguridad europea a mediados o finales de la década de 2020 y principios de la de 2030.
Política organizativa
Las dos instituciones y organizaciones occidentales centrales -la OTAN y la UE- han creado a lo largo de las décadas una lógica propia según la cual se evalúa y aprecia el éxito de las políticas elegidas. Los Estados-nación pueden definir más fácilmente sus intereses nacionales y evaluar el éxito de las políticas en función del grado de consecución de dichos intereses. En el caso de la UE y la OTAN, sin embargo, no existe ni de lejos una comprensión compartida de cuáles son los objetivos comunes que hay que perseguir, ni de cuáles son los métodos adecuados que hay que utilizar mientras se persiguen estos intereses algo mal definidos y en muchos casos contradictorios.
A menudo el éxito en los marcos de la OTAN o la UE puede definirse por la capacidad de formular una política lo suficientemente coherente como para que la mayoría de los observadores y partes interesadas no la evalúen como un fracaso o sólo como una fachada. El éxito, por tanto, se produce cuando veintitantos Estados-nación pueden acordar una posición común -aunque a menudo bastante diluida- sobre alguna cuestión que muchos Estados miembros de estas organizaciones occidentales consideran importante.
Es la naturaleza de la OTAN y la UE la que explica la mencionada “lógica no óptima” según la cual se evalúan la relevancia y el éxito de las políticas. Tanto la UE como la OTAN son foros de consulta y competencia sobre políticas colectivas por parte de veintinueve Estados miembros que tienen diferencias colosales en sus tradiciones políticas, económicas, culturales y militares, por no mencionar sus posiciones geoestratégicas enormemente diferentes. Además de estas diferencias -que operan en otro nivel- tanto la UE como la OTAN son organizaciones con grandes burocracias y formas rutinarias de hacer las cosas.
A lo largo de los años y décadas, los organigramas de ambas instituciones se han ido ampliando a medida que se han ido creando nuevos órganos y organismos. Incluso después de algunas operaciones de limpieza organizativa, la forma de hacer negocios dentro de la OTAN o la UE no es flexible en ningún sentido de la palabra. Más bien, podemos localizar fácilmente una clerosis multipelis organizativa y burocrática, que está rigidizando el trabajo diario y dificultando el avance de las ideas frescas. La toma de decisiones por consenso abre la puerta a la política del ojo por ojo y al regateo. También hace posible un enfoque de suma cero en la toma de decisiones a nivel de la Alianza (y de la UE), ya que cada Estado miembro intenta defender sus intereses nacionales en todas las instancias posibles.
Una comprobación de la realidad
La rivalidad entre las grandes potencias ha vuelto. Rusia está desafiando a Occidente en Europa y en la región de Oriente Medio. China está proyectando su poder en las zonas del Este y del Mar de China Meridional. Los ingredientes para el “regreso” de una OTAN de defensa colectiva están presentes. Ahora les toca a los Estados miembros de la Alianza poner su dinero donde está su boca: es hora de reinstaurar la perspectiva de la gran guerra a la defensa y deshacerse de todo el exceso de equipaje que durante los veinticinco años de la posguerra fría se ha acumulado en la “lista de tareas” de la OTAN.