Desde la toma de posesión de la administración Biden en enero, los principales funcionarios han defendido repetidamente la “solución de dos Estados” como único medio para resolver el conflicto palestino-israelí.
Inmediatamente después de tomar posesión de su cargo y en su primera entrevista como secretario de Estado, Antony Blinken dijo al presentador de noticias de la CNN, Wolf Blitzer, el 8 de febrero, que el presidente Joe Biden apoya firmemente la solución de dos Estados para el conflicto palestino-israelí, ya que “es la única manera de asegurar el futuro de Israel como Estado judío y democrático, y la única manera de dar a los palestinos un Estado al que tienen derecho”.
Tres días más tarde, el 11 de febrero, el portavoz del Departamento de Estado, Ned Price, repitió este mensaje durante la rueda de prensa diaria del Departamento de Estado, diciendo: “Creemos que es fundamental que Israel y la Autoridad Palestina se abstengan de tomar medidas unilaterales que exacerben las tensiones y socaven los esfuerzos para avanzar en una solución negociada de dos Estados”.
El 23 de febrero, Price repitió y reforzó el mensaje:
“En lo que respecta a la solución de dos Estados, la administración Biden cree que la solución de dos Estados es la mejor manera de garantizar la identidad de Israel como Estado judío y democrático, a la vez que vive en paz junto a un Estado palestino viable y democrático. Precisamente por eso, la solución de dos Estados sigue siendo el eje de nuestra visión del conflicto y donde creemos -y cómo creemos- que debe resolverse el conflicto”, dijo.
En respuesta a una pregunta adicional, continuó: “De nuevo, creemos en la centralidad y la premisa de una solución de dos Estados. No queremos que ninguna de las partes dé un paso que la aleje de su alcance”.
Se hicieron referencias similares en otras sesiones informativas diarias para la prensa, tanto de Price como de su adjunta Jalina Porter, el 1 de marzo, el 18 de marzo, el 23 de marzo, el 31 de marzo, el 1 de abril y el 21 de abril.
El 21 de abril, Price añadió una advertencia:
“Hemos sido coherentes en nuestra condena de cualquier paso que exacerbe las tensiones y socave los esfuerzos para avanzar en una solución negociada de dos Estados, y eso incluye la actividad de asentamientos y la violencia. Una vez más, la solución de dos Estados sigue siendo el centro de nuestro enfoque de esta cuestión, y cualquier cosa que la haga retroceder es algo contra lo que nos pronunciaremos y lo haremos de forma coherente”, dijo.
Esta posición se hace eco e incluso repite opiniones similares expresadas por funcionarios de la administración Obama antes de 2016.
Por ejemplo, en su explicación del voto de Estados Unidos para abstenerse en la Resolución 2334 del Consejo de Seguridad del 23 de diciembre de 2016, que condena la actividad de asentamiento de Israel, la representante permanente de Estados Unidos ante las Naciones Unidas, Samantha Power, se refirió a la “solución de dos Estados” 12 veces.
Del mismo modo, en su discurso de despedida sobre la disputa de Oriente Medio el 28 de diciembre de 2016, el secretario de Estado de Obama, John Kerry, abogó por la “solución de dos Estados” no menos de 24 veces.
En otros documentos internacionales formales procedentes de organismos internacionales y otras fuentes, la “solución de dos Estados” fue defendida 15 veces en la declaración del 1 de julio de 2016 de los principales miembros del Cuarteto de Oriente Medio (Estados Unidos, Rusia, la Unión Europea y las Naciones Unidas), y nueve veces en la Declaración Conjunta de Clausura de la Conferencia de Paz de París del 15 de enero de 2017.
Recitado por el lobby “pro-paz”, J Street
En la conferencia anual de J Street, celebrada los días 18 y 19 de abril, el estribillo de “dos Estados” ocupó un lugar destacado entre las prioridades declaradas por los participantes.
El presidente de la Autoridad Palestina, Mahmoud Abbas, invitado por J Street como orador principal de la conferencia, afirmó la creencia de la A.P. en “la solución de dos Estados basada en las fronteras anteriores a junio de 1967 basadas en el derecho internacional” con “Jerusalén Este como capital”. El ex primer ministro israelí Ehud Olmert expresó su propia creencia en la importancia de una solución de dos Estados para el conflicto.
La presidenta de la Cámara de Representantes, Nancy Pelosi, y el líder de la mayoría del Senado, Chuck Schumer, hicieron llamamientos similares en apoyo de la solución de dos Estados.
Recitación mecánica y habitual
El término “solución de dos Estados” parece ser una forma de lingua franca dentro de la comunidad internacional y especialmente dentro de la nueva administración estadounidense, una panacea mágica para todos los males de la disputa israelí-palestina y los problemas más amplios de Oriente Medio.
No pasa un día sin que algún político, revista u organismo internacional importante lo mencione como la “palabra de moda” para el resultado final, mientras que, en muchos casos, acusa a Israel -y solo a Israel- de “socavar la solución de dos Estados”.
De hecho, la “solución de dos Estados” es considerada por prácticamente todos los principales actores internacionales relacionados con el conflicto palestino-israelí como la única forma de lograr una paz duradera que, en su opinión, satisfaga las necesidades de seguridad israelíes y las aspiraciones palestinas de tener un Estado y una soberanía.
Sin embargo, la cuestión sigue siendo si estos funcionarios y actores internacionales tan simplistas y prejuiciosos comprenden plenamente los términos, las implicaciones y el resultado de la disputa al abogar por la “solución de dos Estados”, a la luz de la historia y las realidades de la lucha israelo-palestina.
La “solución de dos Estados” no tiene una base formal y vinculante en la documentación internacional
Desde el principio, la visión de los “dos Estados” se basó en la premisa de que un Estado palestino solo sería el resultado de negociaciones directas entre los palestinos e Israel. Esta premisa incluía la exigencia de que dicho Estado estuviera desmilitarizado y limitado en sus capacidades militares y de seguridad y en otras prerrogativas soberanas.
Del mismo modo, la frontera entre él e Israel sería el resultado de negociaciones bilaterales entre ellos, y no estaría determinada por las líneas del armisticio anterior a 1967, que expresamente no estaban destinadas a servir de frontera internacional.
Así lo confirman los siguientes documentos internacionales:
– La documentación formal del proceso de paz en Oriente Medio, incluidas las Resoluciones 242 (1967) y 338 (1973) del Consejo de Seguridad de la ONU, así como los Acuerdos de Oslo y los documentos relacionados firmados por Israel y la OLP (1993-9), no hacen referencia a una solución de dos Estados y dejan específicamente la cuestión del estatus final y permanente de los territorios para que sea negociada entre las partes.
– Del mismo modo, el presidente de la OLP, Yasser Arafat, se comprometió con los palestinos, en su carta al primer ministro Yizhak Rabin, fechada el 9 de septiembre de 1993, a que “todas las cuestiones pendientes relativas al estatuto permanente se resolverán mediante la negociación”.
– La visión de Rabin sobre el estatus permanente, tal y como declaró en su último discurso ante la Knesset, en octubre de 1995, se refería al establecimiento de “una entidad palestina que será un hogar para la mayoría de los residentes palestinos que viven en la Franja de Gaza y Cisjordania”. Añadió que la entidad sería “menos que un Estado, y que dirigirá de forma independiente la vida de los palestinos bajo su autoridad”.
– Los Parámetros Clinton (2000), al referirse a un “enfoque de dos Estados”, aludían expresamente a un “Estado palestino desmilitarizado” con soberanía limitada como “patria del pueblo palestino”, junto con el Estado de Israel como “patria del pueblo judío”.
– El Consejo de Seguridad de la ONU, en el preámbulo de su Resolución 1397 (2002), reafirmó la necesidad, establecida en la Resolución 242 (1967), de “fronteras seguras y reconocidas”. Al referirse a su “visión de una región en la que dos Estados, Israel y Palestina, vivan uno al lado del otro dentro de fronteras seguras y reconocidas”, partió de la base de que las fronteras deben negociarse, y las líneas de 1967 no pueden considerarse fronteras internacionales.
– El presidente de Estados Unidos, George W. Bush, en su visión de 2002 de “dos Estados, que convivan en paz y seguridad”, también subrayó la necesidad de un Estado palestino para luchar contra el terror y formar un liderazgo palestino nuevo y diferente.
– La “Hoja de ruta basada en resultados para una solución permanente de dos Estados en el conflicto palestino-israelí”, elaborada por Estados Unidos en 2003, se refería a “un Estado palestino independiente, democrático y viable que conviva en paz y seguridad con Israel y sus otros vecinos”. Prevé un Estado de este tipo “con fronteras provisionales y atributos de soberanía”, que practique una democracia basada en la tolerancia y la libertad, y que ponga fin a todos los actos de violencia e incitación. Subrayó la necesidad de una resolución negociada sobre el estatus de Jerusalén y la aceptación por parte del Estado árabe de unas relaciones normales con Israel.
– La aceptación por parte de Israel de la Hoja de Ruta de 2003 se basaba en la premisa de que “el Estado provisional [palestino] tendrá fronteras provisionales y ciertos aspectos de soberanía; estará totalmente desmilitarizado, sin fuerzas militares, sino solo con fuerzas policiales y de seguridad interna de alcance y armamento limitados; no tendrá autoridad para emprender alianzas de defensa ni cooperación militar”, e Israel conservará “el control de la entrada y salida de todas las personas y cargas, así como de su espacio aéreo y del espectro electromagnético”.
– La carta del Presidente Bush al Primer Ministro Sharon del 14 de abril de 2004, en la que afirmaba su visión de dos Estados, subrayaba que de las negociaciones debían surgir “fronteras seguras y reconocidas” y no implicar un retorno a las “líneas del armisticio de 1949”.
– La declaración conjunta emitida tras la Conferencia de Annapolis, a la que asistieron los dirigentes israelíes y palestinos, el Presidente Bush y otros líderes, fechada el 27 de noviembre de 2007, se refería al “objetivo de dos Estados, Israel y Palestina, que vivan uno al lado del otro en paz y seguridad, con un acuerdo para iniciar inmediatamente negociaciones bilaterales de buena fe con el fin de concluir un tratado de paz, resolviendo todas las cuestiones pendientes, incluidas todas las cuestiones fundamentales sin excepción, tal como se especificaba en los acuerdos anteriores”.
– En su discurso de 2009 en la Universidad de Bar-Ilan, el Primer Ministro Netanyahu reiteró una visión de dos pueblos que viven libremente, uno al lado del otro, en amistad y respeto mutuo, cada uno con su propia bandera, su propio himno nacional, su propio gobierno, y ninguno amenazando la seguridad o la supervivencia del otro.
Esta visión prevé un Estado palestino desmilitarizado que incluiría la prohibición de importar misiles, mantener un ejército, hacer pactos y alianzas con elementos terroristas y con un uso limitado del espacio aéreo. Implica medidas de seguridad eficaces para evitar el contrabando de armas en el territorio. También incluye el reconocimiento palestino de Israel como Estado-nación del pueblo judío y la resolución del problema de los refugiados palestinos fuera de las fronteras de Israel.
Evolución de la “visión de dos Estados” en la documentación internacional
Aunque la visión de dos Estados se ha convertido en un componente estándar de la documentación política no vinculante de la ONU, nunca ha formado parte de ninguna resolución o acuerdo formal y vinculante entre las partes.
La suposición aceptada y lógica ha sido que, sea cual sea la solución que se logre, solo será a través de las negociaciones y el acuerdo entre las partes, y no a través de la imposición de dicha solución, ya sea mediante el prejuicio del resultado de dicha negociación o a través de declaraciones simplistas que expresen la esperanza de una solución de dos Estados.
La “visión de una región en la que dos Estados, Israel y Palestina, vivan uno al lado del otro dentro de fronteras seguras y reconocidas” figuraba por primera vez en una disposición del preámbulo de la Resolución 1397 (2002) del Consejo de Seguridad, adoptada el 12 de marzo de 2002, en la que se pedía el fin de la violencia durante la segunda intifada palestina. En este contexto, la reafirmación del llamamiento del Consejo de Seguridad de la ONU en su Resolución 242 de 1967 a favor de “fronteras seguras y reconocidas” implica claramente que las fronteras tienen que ser negociadas, y que las líneas de 1967 no pueden ser impuestas por terceros como si fueran fronteras internacionales.
La resolución 75/172 de la Asamblea General, de diciembre de 2020, sobre el derecho del pueblo palestino a la autodeterminación, afirmaba el derecho de todos los Estados de la región a vivir en paz dentro de unas fronteras seguras e internacionalmente reconocidas y subrayaba la necesidad de un acuerdo de paz basado en la “hoja de ruta hacia una solución permanente de dos Estados” del Cuarteto.
Conclusión:
El término “solución de dos Estados” se ha convertido en un eslogan útil, una declaración política de los líderes de la comunidad internacional, y a menudo es una mera palabrería. Esta repetición simplista de la frase, como si fuera capaz de resolver por sí misma el conflicto israelo-palestino, indica una falta de comprensión de su significado y evolución histórica.
Sin embargo, ninguna solución real de dos Estados puede materializarse sin que estos líderes acepten varias realidades básicas:
– Un Estado palestino tendría que ser política y económicamente estable, y no estar abierto a la manipulación por parte de elementos terroristas que pudieran constituir una amenaza para la seguridad de Israel.
– Dicho Estado tendría que estar desmilitarizado y limitado en sus capacidades militares y de seguridad y otras prerrogativas soberanas.
– Ese Estado tendría que basarse en los principios de la democracia, la libertad y el buen gobierno y estaría obligado a impedir el terror y la incitación.
– Para lograr ese Estado, un liderazgo palestino unificado debe ser capaz de hablar en nombre de todo el pueblo palestino y ser capaz de contraer y cumplir compromisos. A la luz del creciente cisma entre los dirigentes palestinos de Cisjordania y los de Hamás en la Franja de Gaza, tal situación no parece estar en el horizonte.
– Un Estado palestino deberá comprometerse a ofrecer sólidas garantías jurídicas, políticas y de seguridad de que no abusará de sus prerrogativas soberanas ni de su posición internacional para violar o socavar los acuerdos.
– Las cuestiones que son intrínsecamente bilaterales, como las fronteras, Jerusalén, los refugiados, los asentamientos, el agua y otras similares, solo se resolverán mediante negociaciones, y no mediante resoluciones políticas partidistas o declaraciones políticas procedentes de líderes internacionales, las Naciones Unidas o cualquier otra fuente.
– Un Estado palestino debe reconocer a Israel como el Estado-nación del pueblo judío.
Se espera que una “solución de dos Estados” no sea un mantra sin sentido, sino que tenga en cuenta la amplia gama de cuestiones serias y genuinas que surgen de la larga disputa entre las partes. Dicha solución debe basarse en la aceptación del principio de que cualquier solución de este tipo no puede imponerse y solo puede lograrse mediante negociaciones entre las partes.
Alan Baker es director del Instituto de Asuntos Contemporáneos del Jerusalén Center y responsable del Global Law Forum. Participó en la negociación y redacción de los Acuerdos de Oslo con los palestinos, así como en los acuerdos y tratados de paz con Egipto, Jordania y Líbano. Fue asesor jurídico y subdirector general del Ministerio de Asuntos Exteriores de Israel y embajador de Israel en Canadá.