La situación humanitaria y política en Venezuela ha sido motivo de preocupación durante algún tiempo. Los Estados de América Latina, a través del Grupo de Lima, y la Unión Europea han participado activamente en la búsqueda de una solución a esta crisis. En este contexto, se ha especulado en los medios de comunicación latinoamericanos sobre una posible resolución militar a la cuestión central de quién ocupa legítimamente la presidencia venezolana, para la que hay dos contendientes: Nicolás Maduro y Juan Guaidó. Esas especulaciones se deben en parte a ciertas declaraciones de funcionarios de los Estados Unidos (entre ellos el presidente, el ex Asesor de Seguridad Nacional y el Secretario de Estado) y a la política expresa de una facción de la oposición venezolana de buscar una intervención militar.
En este contexto, Juan Guaidó, quien se proclamó presidente interino del país el 23 de enero (sobre la base de una lectura plausible de la Constitución venezolana) y ha sido reconocido por cerca de 60 Estados, entre ellos Estados Unidos, convocó a una reunión del Órgano de Consulta del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, también conocido como el Tratado de Río o “TIAR”, por sus siglas en inglés. En esa reunión, el 23 de septiembre, la Resolución RC.30/RES. 1/19 fue adoptado por 16 votos a favor, 1 en contra (Uruguay) y 1 abstención (Trinidad y Tobago). Impuso sanciones a los miembros del régimen de Maduro y pidió la cooperación de los miembros del TIAR en la investigación de las presuntas actividades ilegales del régimen.
La reunión alimentó las especulaciones sobre una opción militar, en particular porque la propuesta de Costa Rica de excluir la fuerza militar de la contemplación del Órgano de Consulta en el período previo a la reunión fue rechazada por la mayoría de los miembros del TIAR. Sin embargo, los Estados de las Américas excluyeron en gran medida el recurso a la fuerza militar como salida a la crisis (véase, por ejemplo, Chile, Costa Rica, México, Panamá, Perú, República Dominicana). La Resolución no contenía referencias al uso de la fuerza, pero en su preámbulo se señalaba la presencia en territorio venezolano de organizaciones terroristas y otros grupos armados ilegales, como el Ejército de Liberación Nacional con sede en Colombia (ELN), y la operación desde ese territorio. Maduro ha denunciado la invocación del TIAR como pretexto para el uso de la fuerza en Venezuela, argumentando que es simplemente una excusa para una eventual invasión estadounidense a Venezuela (ver esta carta del 23 de septiembre de Venezuela al presidente del Consejo de Seguridad de la ONU). Asimismo, Uruguay ha anunciado su retiro del TIAR argumentando que la Resolución está allanando el camino para la acción militar en Venezuela.
El debate sobre la intervención forzosa en Venezuela, que antes se centraba en la doctrina de la intervención humanitaria, ahora ha avanzado hacia la permisibilidad (e incluso la obligación) de recurrir a la fuerza en el marco del TIAR. Sin embargo, el TIAR no puede, en las circunstancias actuales, proporcionar un marco para el uso de la fuerza en Venezuela, ya que se trata de un pacto de defensa en virtud del Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas y no ha habido un “ataque armado” por parte de un Estado, el predicado requerido para la invocación de la autodefensa colectiva de conformidad con el Artículo 3 del TIAR. En particular, el Órgano de Consulta creado en virtud del TIAR no tiene competencia para recomendar, y mucho menos para ordenar, el uso de la fuerza militar por sus Estados partes.
Pero el discurso puede estar a punto de cambiar de nuevo: el renovado enfoque en la presencia de grupos terroristas en Venezuela, y la participación del régimen de Maduro en dichos grupos, sugieren que se está preparando el terreno para una posible intervención militar en Venezuela sobre la base de la autodefensa individual y colectiva contra grupos terroristas a lo largo de la frontera entre Venezuela y Colombia.
Adhesión de Venezuela al TIAR
En primer lugar, una pregunta preliminar: ¿Venezuela es miembro de TIAR? En 2014, el gobierno de Maduro anunció su retirada del Tratado. Luego, en agosto de 2019, por decisión de la Asamblea Nacional, Juan Guaidó depositó un instrumento de adhesión ante la OEA, depositario del TIAR, en nombre de Venezuela. La resolución de la Asamblea Nacional fue posteriormente anulada por la Corte Suprema, como lo ha hecho la Corte con todos los actos aprobados por la Asamblea Nacional desde que la declaró “en desacato” en 2016. La OEA, una de las pocas organizaciones internacionales que reconoce a Guaidó como presidente de Venezuela, sin embargo, aceptó la adhesión. Pero Maduro ha insistido en que Venezuela no es parte del TIAR. Hasta que se resuelva la crisis presidencial, la membresía de Venezuela en el TIAR seguirá siendo incierta.
El uso de la fuerza en el marco del TIAR
TIAR, al igual que su OTAN análoga del Atlántico Norte, es un pacto de defensa bajo el Artículo 51 de la Carta de la ONU. El tratado proporciona un marco legal para el ejercicio de la autodefensa colectiva por parte de los Estados en las Américas: sus partes se comprometen a ayudarse mutuamente para hacer frente a los ataques armados. Según el derecho internacional (Carta de las Naciones Unidas y derecho consuetudinario), los Estados tienen la facultad discrecional de recurrir a la autodefensa colectiva (o a la autodefensa individual): la autodefensa es un derecho (privilegio de rectificación). En virtud del TIAR, la legítima defensa colectiva se convierte en una obligación de los Estados Partes, dentro de unos límites, como se verá. Como Venezuela declaró en una carta del 23 de septiembre al presidente del Consejo de Seguridad, el TIAR no es una organización regional en virtud del Capítulo VIII de la Carta. Dos situaciones desencadenan las obligaciones de asistencia en el marco del TIAR:
- En virtud del artículo 3, cuando un Estado americano ha sido víctima de un ataque armado de “cualquier Estado”, los Estados Partes asumen dos obligaciones. En primer lugar, una obligación sustantiva de ayudar a hacer frente al ataque armado en el ejercicio del derecho de legítima defensa individual o colectiva a petición de la víctima, de conformidad con el Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Cada parte contratante puede decidir las medidas que adopta para cumplir esta obligación, por lo que el recurso a la fuerza es discrecional (apartado 2 del artículo 3). En segundo lugar, los Estados Partes tienen la obligación de convocar una reunión del órgano de consulta.
- En virtud del artículo 6, cuando se haya producido una violación de la integridad territorial, la soberanía o la independencia política de un Estado americano mediante “una agresión que no sea un ataque armado”, o cuando un conflicto intra o extracontinental o cualquier otro hecho o situación ponga en peligro la paz de América, los Estados Partes solo tienen la obligación procesal de convocar una reunión del órgano de consulta.
El Organismo Consultivo podrá adoptar, de conformidad con el artículo 8, medidas encaminadas al restablecimiento de la paz y la estabilidad en la región, incluyendo “la revocación de los jefes de las misiones diplomáticas; la ruptura de las relaciones diplomáticas; la ruptura de las relaciones consulares; la interrupción parcial o total de las relaciones económicas o de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, telegráficas, telefónicas y radiotelefónicas o radiotelegráficas; y el uso de la fuerza armada”. Las decisiones del Órgano de Consulta en virtud del artículo 8 son vinculantes para los Estados Partes, con una excepción: las que implican el uso de la fuerza. Como se aclara en el artículo 20, “ningún Estado estará obligado a utilizar la fuerza armada sin su consentimiento”. Como tal, el órgano de consulta puede, como máximo, recomendar el uso de la fuerza, pero no puede obligar a los Estados Partes a adoptar medidas militares. El artículo 20 refuerza la interpretación del artículo 3 en el sentido de que no obliga a los Estados a hacer frente al ataque armado con medidas de fuerza.
El artículo 8 no hace distinciones entre las medidas que deben aplicarse en los casos previstos en el artículo 3 (ataque armado) o el artículo 6 (“agresión que no es un ataque armado” o “puesta en peligro de la paz de América”). En particular, no aclara si se pueden recomendar medidas de fuerza con respecto a ambos tipos de situaciones. Sin embargo, varios factores sugieren que la competencia del Órgano de Consulta, de conformidad con el artículo 8, para recomendar medidas de fuerza se limita a las situaciones que entran en el ámbito de aplicación del artículo 3 únicamente.
En primer lugar, el contexto del artículo 8. En el artículo 1 del TIAR, las partes “condenan la guerra y se comprometen a no recurrir a la fuerza de ninguna manera incompatible” con la Carta y, de conformidad con el artículo 10, las disposiciones del TIAR se interpretarán de conformidad con la Carta. Además, el artículo 3 contiene una referencia expresa al artículo 51 de la Carta, limitando incluso las obligaciones de las partes en virtud de esta disposición hasta que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas haya adoptado medidas para hacer frente al ataque armado. En segundo lugar, el objeto y el fin del tratado también sugieren esta interpretación. El TIAR es un pacto de defensa en virtud del artículo 51 de la Carta, cuyas partes “reiteran su voluntad de permanecer unidos en un sistema interamericano coherente con los propósitos y principios de las Naciones Unidas” (preámbulo). Por último, los travaux préparatoires confirman que los redactores del TIAR tenían la intención de respetar y cumplir el marco de la Carta de las Naciones Unidas sobre la legítima defensa y el uso de la fuerza en general.
Por lo tanto, el artículo 8 debe interpretarse a la luz de la Carta de las Naciones Unidas en general, y del artículo 51 en particular. De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, los Estados no tienen derecho a recurrir a la fuerza unilateralmente (es decir, sin el consentimiento del Estado territorial y fuera del marco de seguridad colectiva), salvo en legítima defensa, de conformidad con el artículo 51. De ello se deduce que el Órgano de Consulta de TIAR solo puede recomendar el uso de la fuerza militar en situaciones de autodefensa en virtud del Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Por lo tanto, no puede recomendar el uso de la fuerza militar en las situaciones previstas en el artículo 6 del TIAR.
El TIAR y la situación en Venezuela
La reunión del Órgano de Consulta sobre Venezuela fue convocada de conformidad con el artículo 6 del TIAR (véase la Resolución del Órgano de Consulta Nº CP/RES.1137/19 rev.2 corr.1 del 11 de septiembre de 2019), sobre la base de que la situación de emergencia humanitaria en Venezuela y el gran éxodo de ciudadanos venezolanos hacia los países vecinos (estimado en 4.4 millones hasta la fecha) constituyen un “hecho o situación que pone en peligro la paz de América” (Artículo 6). El uso de la fuerza en estas circunstancias se basaría en la doctrina de la intervención humanitaria y no en la de la legítima defensa. Dejando de lado la controvertida base jurídica internacional de esta doctrina, el Órgano de Consulta no sería competente para recomendar el uso de la fuerza en estas circunstancias, como se ha explicado anteriormente.
Lo mismo ocurre con la intervención por invitación. La intervención militar por invitación está permitida por el marco de la Carta de las Naciones Unidas. En la medida en que la invitación se haga en una situación de ataque armado, entonces caería dentro del ámbito de la autodefensa colectiva bajo el Artículo 3 del TIAR. En cualquier otro caso, ya sea para hacer frente a una crisis humanitaria o a alguna otra amenaza interna, el Órgano de Consulta no puede recomendar (y mucho menos exigir) el uso de la fuerza militar: no es competente para hacerlo en el marco del TIAR, lo que limita este poder a situaciones de autodefensa.
Esto no quiere decir que los Estados miembros del TIAR no puedan considerar una solicitud de uso de la fuerza militar de Venezuela fuera del contexto del artículo 3. Asumiendo que Juan Guaidó era competente para hacer tal solicitud (lo cual es, en el mejor de los casos, incierto), las partes del TIAR podrían aceptarlo, pero no podrían hacerlo actuando como Órgano de Consulta del TIAR. Preferirían actuar como una coalición ad hoc de voluntarios.
Sin embargo, el Artículo 3 podría estar involucrado, y las obligaciones sustantivas de las partes del TIAR se dispararían si, por ejemplo, un Estado vecino y un partido del TIAR, como Colombia, reclamaran un ataque armado por parte de Venezuela. Si bien la situación aún no ha empeorado de esta manera, el lanzamiento de ejercicios militares por parte de Venezuela a lo largo de la frontera con Colombia a principios de septiembre es motivo de preocupación. El Representante Especial de los Estados Unidos para Venezuela, Elliott Abrams, expresó inmediatamente su apoyo a Colombia, declarando: “Si hay ataques transfronterizos de Venezuela a Colombia, podemos esperar que los colombianos reaccionen… y obviamente, apoyaremos plenamente a Colombia en esa situación”.
Si bien TIAR requiere un ataque armado por parte de un Estado, no define el concepto de “ataque armado”. Dado el contexto del TIAR y su historia de negociación, como se describió anteriormente, el término debe considerarse esencialmente co-términos con la forma en que se entiende en el Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Sin embargo, esto no pone fin a la investigación. Colombia (y los Estados Unidos) pueden hacer una lectura amplia de este concepto que permita una respuesta forzosa, ya sea en previsión de un ataque o en respuesta a un uso de la fuerza en pequeña escala, en contravención de la definición de “ataque armado” que la Corte Internacional de Justicia ha sostenido sistemáticamente en su jurisprudencia. Correspondería a los miembros del TIAR, si se invocan sus obligaciones en virtud del artículo 3, rechazar una lectura tan amplia.
¿Preparando el camino para el uso de la fuerza?
Sin embargo, parece que el discurso ya está cambiando. En su preámbulo, la Resolución del Órgano Consultivo del 23 de septiembre señalaba la presencia en territorio venezolano de grupos terroristas y otros grupos armados no estatales, incluido el ELN, con la aquiescencia del régimen de Maduro. Pocos días después, el presidente de Colombia, Iván Duque, en su discurso durante el Debate General de la Asamblea General de la ONU, acusó a Maduro de complicidad con estos grupos, en particular con el ELN, en “violación de las obligaciones establecidas en la Resolución 1373 de 2001 del Consejo de Seguridad”. Duque entregó al Secretario General de la ONU un dossier que contenía “pruebas concluyentes” de la participación de Maduro en el ELN y tuiteó parte de su contenido. Los medios de comunicación y los encargados de verificar los hechos pronto demostraron que algunas de las pruebas eran falsas, lo que llevó a la renuncia del Director de Inteligencia y Contrainteligencia de las Fuerzas Militares de Colombia. El régimen de Maduro calificó esto de “agresión simulada”, como pretexto para el uso de la fuerza en defensa propia, en una carta al presidente del Consejo de Seguridad de la ONU.
La presencia de tales grupos a lo largo de la frontera entre Venezuela y Colombia, y las afirmaciones (y algunas pruebas) sobre los vínculos entre los regímenes de Chávez y Maduro y estos grupos, no son nuevas. Estos grupos presentan una capa adicional en lo que ya es una crisis extremadamente compleja en Venezuela. El riesgo real en este momento es la militarización de la presencia de estos grupos en Venezuela en una reivindicación de autodefensa por parte de Colombia. De hecho, en una región en la que la mayoría de los Estados rechazan la permisibilidad de la legítima defensa contra agentes no estatales en el territorio de Estados no consentidos, Colombia es el único país que, en el pasado, ha respaldado esa posibilidad con respecto a su incursión contra un campamento de las FARC en el Ecuador en 2008. Si los actos de estos grupos fueron atribuibles al régimen de Maduro, pueden incluso desencadenar las obligaciones del artículo 3 del TIAR. Colombia aún no ha hecho ninguna declaración de legítima defensa. Pero sobre esta base se está trabajando para una posible reivindicación.
Algunos políticos y comentaristas venezolanos han visto una intervención militar (sobre cualquier base legal) como un paso necesario para resolver algunas de las capas de la intratable crisis en Venezuela. Sin embargo, las previsiones de los analistas sobre el éxito potencial de cualquier intervención de este tipo distan mucho de ser tranquilizadoras. En el contexto del fracaso de las intervenciones en las dos últimas décadas, desde Afganistán hasta Siria, pasando por Irak y Libia, y cualesquiera que sean las opiniones sobre el régimen de Maduro, el deseo de una solución militar a la crisis actual, que probablemente causará aún más sufrimiento a una población ya agotada, es motivo de preocupación.