El presidente de Estados Unidos, Joe Biden, esbozó su nueva gran idea de política exterior en un discurso pronunciado el 4 de febrero: reconstruir la clase media estadounidense. “Ya no hay una línea clara entre la política exterior y la interior”, dijo. “Cada acción que tomemos… debemos tomarla pensando en las familias trabajadoras estadounidenses”. A primera vista, esto suena exactamente como el tipo de eslogan que se espera de un demócrata, junto con su promesa hermana de una política comercial “centrada en los trabajadores”. A los escépticos del ala izquierda del partido les preocupa que tales promesas puedan quedar en nada, dada la herencia de Biden como entusiasta del libre comercio. Pero esta agenda merece ser tomada en serio. Se hace eco de las preocupaciones progresistas tradicionales sobre el impacto del comercio en las normas laborales y medioambientales. Pero, en un nivel más profundo, surge de un amplio replanteamiento, dirigido por personas como el asesor de Seguridad Nacional Jake Sullivan, sobre los costes que dos décadas de hiperglobalización han impuesto a la sociedad estadounidense.
Por muy valioso que sea este replanteamiento, también plantea a Biden un nuevo dilema de política exterior. El presidente estadounidense quiere simultáneamente apoyar a los trabajadores en casa y reafirmar el liderazgo económico de Estados Unidos en el extranjero, especialmente en Asia. Como mínimo, estos dos objetivos están en tensión, y en muchos aspectos se excluyen mutuamente.
En el centro de todo esto se encuentra el problema de China. Políticos como Sullivan y el principal asesor de Biden para Asia, Kurt Campbell, quieren hacer frente a Beijing reavivando las alianzas y asociaciones asiáticas dañadas bajo el mandato del ex presidente Donald Trump. En su día, Estados Unidos utilizó su influencia tanto económica como de seguridad para hacerlo, por ejemplo, a través de proyectos como el acuerdo comercial original de la Asociación Transpacífica (TPP). Pero en casi cualquier medida, la influencia económica de Estados Unidos en Asia está disminuyendo, al igual que la de China está aumentando rápidamente. Además, Beijing está haciendo un buen trabajo para suplantar el papel de Washington como campeón de la liberalización e integración comercial regional. Dicho sin rodeos, si la agenda de Biden, centrada en lo doméstico, sale adelante, es probable que le resulte más difícil impulsar el tipo de políticas económicas y comerciales que podrían atraer a las naciones asociadas en Asia y reconstruir la influencia económica más amplia de Estados Unidos.
Los planes de Biden rechazan y aceptan a la vez el legado de Trump. “No busco un comercio punitivo”, dijo Biden el año pasado, sugiriendo que quiere desechar el enfoque mercantilista y coercitivo de su predecesor sobre los aranceles. Los asesores de Biden también critican el enfoque descoordinado de Trump, en el que funcionarios como el representante comercial de Estados Unidos, Robert Lighthizer, trabajaban para llegar a acuerdos con China al mismo tiempo que halcones como el secretario de Estado, Mike Pompeo, golpeaban a Beijing con nuevas restricciones. La idea ahora es que Sullivan y otros trabajen más estrechamente con personas como Katherine Tai, la candidata de Biden a representante comercial de Estados Unidos, todo ello con el objetivo de reparar el tejido social interno de Estados Unidos. Washington “no puede acertar en la gran estrategia si se equivoca en la política económica”, escribieron el año pasado Sullivan y su colega de la era Obama, Jennifer Harris, en Foreign Policy.
Aun así, los asesores de Biden aceptan ahora al menos algunas de las críticas de Trump a la globalización. Los economistas ortodoxos han dicho durante mucho tiempo que el comercio impulsa el crecimiento, dejando suficientes ganancias para compensar a los perdedores del aumento de la competencia. Pero en la práctica esa compensación casi nunca ocurrió. Los consumidores estadounidenses sí disfrutaron de productos importados baratos, pero esos beneficios fueron pequeños en comparación con los altos costes que la competencia impuso a determinadas industrias y comunidades. Aunque en su momento fueron anunciados por Biden, ahora se considera que acuerdos como el TPP favorecen excesivamente a las empresas y a sus accionistas, abriendo mercados a los bancos y a los gigantes farmacéuticos, mientras que hacen poco para evitar que escondan dinero en paraísos fiscales o redomicilien sus sedes. El TPP incluía protecciones medioambientales y laborales, pero no abordaba cuestiones como la manipulación de divisas o los estándares tecnológicos. Mientras tanto, la política comercial hizo poco por combatir las estructuras financieras opacas que facilitan el blanqueo de dinero y la corrupción, permitiendo que los autócratas y cleptócratas prosperen.
Como mínimo, los dos objetivos de Biden están en tensión, y en muchos sentidos se excluyen mutuamente.
En general, este replanteamiento comercial tiene mucho que recomendar. Alejarse de las políticas destructivas de Trump es un buen comienzo, sobre todo tras las recientes pruebas de que sus aranceles a China han costado a los estadounidenses casi un cuarto de millón de puestos de trabajo. Por otra parte, sigue habiendo un animado debate sobre si la política comercial, y no la tecnología, causó los problemas que afectaron a las clases medias estadounidenses en las últimas décadas. Sin embargo, el hecho del estancamiento de los ingresos, combinado con la percepción de una política comercial injusta, ha sido claramente una fuerza importante detrás de la ira y la inestabilidad política que ahora persigue al sistema político estadounidense. “Nuestra capacidad relativa para absorber todos los costes de una economía internacional abierta es menor que antes”, dijo recientemente Sullivan. En otro lugar describe “poner en orden nuestra propia casa” como el principal reto de seguridad nacional de la administración.
El problema es que este tipo de discurso suena siniestro cuando se escucha en Asia. Antes de Trump, Estados Unidos era tanto una importante fuente de demanda para los exportadores asiáticos como el defensor más importante de las políticas de libre comercio que muchos líderes regionales consideraban que mejorarían sus posibilidades de desarrollo económico. Ahora, ambos papeles de Estados Unidos están disminuyendo. Mientras tanto, el peso de China no ha hecho más que crecer dada su rápida recuperación tras la pandemia. La conclusión con éxito por parte de Beijing del acuerdo comercial de Asociación Económica Integral Regional, que reúne a 15 naciones de Asia-Pacífico pero no a Estados Unidos, confirmó el papel de China como campeón comercial regional. Los países del sudeste asiático se ven cada vez más dependientes de China para su crecimiento. Incluso aliados incondicionales de Estados Unidos, como Japón y Corea del Sur, que se preocupan por el creciente poder geopolítico de China, reconocen su interdependencia financiera con Beijing. Casi nadie quiere estar en la posición de Australia, enfrentándose a castigos económicos punitivos de Beijing por desprecios percibidos en materia de seguridad nacional.
Algunos de los socios de Washington en Asia podrían estar más dispuestos a respaldar los intentos de Estados Unidos de controlar a China en el ámbito de la seguridad si ello conllevara un dividendo económico. Esta fue siempre la idea que subyace a los acuerdos económicos como el TPP original, que contó con un gran apoyo por parte de los analistas de política exterior de Estados Unidos, que veían los acuerdos comerciales como una forma esencial de apuntalar relaciones de seguridad duraderas. Pero el discurso de Biden sobre la reconstrucción de la clase media estadounidense envía una señal bastante clara de que es probable que ahora sea más difícil hacer negocios con Estados Unidos, no más fácil. A pocos países exportadores asiáticos les entusiasman las exigencias de añadir más derechos laborales a los acuerdos comerciales, o requisitos más restrictivos en áreas como las empresas estatales. “Todo esto es un duro revulsivo en el sudeste asiático en particular”, como dijo Deborah Elms, experta en políticas del Centro de Comercio Asiático con sede en Singapur. “Los líderes políticos de aquí quieren nuevos mercados para las exportaciones, no que se entrometan los de fuera, y para esto China es ahora a menudo un socio más fácil”.
Sullivan y Campbell saben muy bien que Washington necesita ahora desarrollar una nueva agenda económica que atraiga a los socios asiáticos. Pero sus opciones son limitadas. Volver a unirse al TPP, ahora reconfigurado como Acuerdo Integral y Progresivo de Asociación Transpacífico (CPTPP), es la opción más obvia. Pero hacerlo supondría superar una serie de obstáculos administrativos y políticos, entre los que destacan los opositores políticos internos que les acusan de vender a la misma clase media que prometieron proteger. Biden ha dicho que no hará nuevos acuerdos comerciales hasta que la pandemia de COVID-19 esté controlada. Pero incluso entonces, la política será peligrosa. Con toda probabilidad, el equipo de Biden acabará llegando a la conclusión de que debe volver a unirse, dada la escasez de opciones mejores. No está claro si serán capaces de hacer que la política interna funcione y realmente lo hagan.
Lo mismo ocurre con los intentos de incorporar un componente económico al Diálogo Cuadrilateral de Seguridad que reúne a Estados Unidos con Australia, India y Japón en una incipiente alianza de seguridad. Si Estados Unidos no es ahora un socio económico suficientemente atractivo, ¿no podría serlo más trabajando con sus aliados -algunos de los cuales, como Japón, tienen un importante peso económico en toda Asia? Sin embargo, al menos hasta ahora, la Quad ha tardado en avanzar en su enfoque principal de cooperación en materia de seguridad. Incorporar áreas como la inversión en infraestructuras o la ayuda al desarrollo, por no hablar del comercio, parece poco realista a corto plazo.
Biden dice que todavía quiere redactar las “reglas de juego” mundiales en materia de comercio, mientras que sus asesores destacan planes potencialmente ambiciosos para que Washington desarrolle nuevos lazos multilaterales, por ejemplo, elaborando nuevas reglas y normas en ámbitos como la inteligencia artificial o las normas sobre vehículos de energía verde. “Me parece que hay que trabajar para concebir un acuerdo que no se construya sobre la estructura tradicional [de acuerdos de libre comercio] que ha regido la política comercial de Estados Unidos durante 30 años”, dijo Sullivan en una entrevista reciente. Esto da a entender que Estados Unidos quiere ir más allá de los acuerdos de estilo antiguo, como el CPTPP, y empezar a pensar aún más en grande, iniciando negociaciones sobre nuevos acuerdos comerciales de nueva generación que se centren en áreas como el comercio digital.
Esto suena bien en teoría, pero es probable que sea un proceso lento y complicado en la práctica. Mientras tanto, el panorama económico de Asia está cambiando rápidamente, con Estados Unidos en gran medida al margen. El CPTPP podría ampliarse pronto para incluir a países como Corea del Sur y Gran Bretaña. Es probable que la Asociación Económica Integral Regional entre en vigor a finales de 2021, consolidando el nuevo lugar de China en el centro del sistema económico de Asia. En conjunto, la apuesta de Biden por una política comercial “centrada en los trabajadores” es una buena jugada política interna. Pero, suponiendo que acabe por aplicarse seriamente, tendrá un coste en política exterior. En las últimas décadas, Estados Unidos ganó amigos en Asia abriendo su economía y ayudando a otros a abrir la suya. Ese mismo acuerdo ya no está sobre la mesa. Sin él, la tarea de Biden de crear alianzas y gestionar el ascenso de China será mucho más difícil.