Durante cuatro décadas, las sucesivas administraciones republicana y demócrata se resistieron a responder a la pregunta de si los Estados Unidos vendrían a la defensa de Taiwán si China montaba un ataque armado. La deliberada ambigüedad de Washington sobre el asunto ayudó a disuadir a China de intentar “reunificar” a Taiwán con el continente, ya que no podía estar segura de que los Estados Unidos se mantuvieran al margen. Al mismo tiempo, la política desalentó a Taiwán de declarar su independencia -un paso que habría precipitado una crisis a través del estrecho- porque sus líderes no podían estar seguros del apoyo inequívoco de Estados Unidos.
Sin embargo, la política conocida como ambigüedad estratégica ha seguido su curso. Es poco probable que la ambigüedad disuada a una China cada vez más asertiva con una creciente capacidad militar. Ha llegado el momento de que los Estados Unidos introduzcan una política de claridad estratégica: una que haga explícito que los Estados Unidos responderían a cualquier uso de la fuerza por parte de China contra Taiwán. Washington puede hacer este cambio de una manera que sea consistente con su política de una sola China y que minimice el riesgo en las relaciones entre Estados Unidos y China. De hecho, ese cambio debería fortalecer las relaciones entre los Estados Unidos y China a largo plazo mejorando la disuasión y reduciendo las posibilidades de guerra en el estrecho de Taiwán, el lugar más probable para un enfrentamiento entre los Estados Unidos y China.
LA AMBIGÜEDAD SIRVIÓ A SU PROPÓSITO
Cuando los Estados Unidos rompieron las relaciones con Taiwán (más exactamente, la República de China) en 1979 y desecharon su tratado de defensa mutua con la isla, el Congreso aprobó la Ley de Relaciones con Taiwán, que dejaba claro que los Estados Unidos mantenían compromisos especiales con Taiwán. La TRA afirmó que los Estados Unidos “considerarían cualquier esfuerzo por determinar el futuro de Taiwán por medios que no fueran pacíficos, incluidos los boicots o los embargos, como una amenaza a la paz y la seguridad de la zona del Pacífico occidental y como una grave preocupación para los Estados Unidos”. También declaró que los Estados Unidos mantendrían la capacidad de acudir a la defensa de Taiwán y pondrían a disposición de la isla las armas necesarias para su seguridad. Es importante, sin embargo, que la TRA no declaró que los Estados Unidos vendrían de hecho a la defensa de Taiwán.
La ambigüedad americana funcionó para disuadir a China de atacar a Taiwán, ya que Beijing nunca pudo estar segura de cuál sería la respuesta de EE.UU. China quería, sobre todo, mantener un ambiente externo pacífico para poder centrarse en su desarrollo económico. Además, incluso si los Estados Unidos decidían no intervenir directamente, habían proporcionado al ejército de Taiwán suficiente equipo sofisticado para que el ejército de China no estuviera preparado para derrotarlo. Un error de cálculo habría puesto en peligro el desarrollo económico de China y el dominio del Partido Comunista de China (PCCh).
La ambigüedad tuvo un efecto igualmente importante, pero a menudo subestimado, en Taiwán, que no podía asegurarse la asistencia de los Estados Unidos si provocaba un asalto chino al declarar la independencia. Cuando Taiwán puso a prueba los límites de lo que los Estados Unidos aceptarían -como lo hizo a principios del decenio de 2000, bajo la administración de Chen Shui-bian-, los Estados Unidos dejaron claro que Taiwán no gozaba de un cheque en blanco y no podía actuar con impunidad. La ambigüedad impidió que este barril de pólvora explotara.
LOS BENEFICIOS DE LA AMBIGÜEDAD SE DESVANECEN
Mantener esta política de ambigüedad, sin embargo, no mantendrá la paz en el Estrecho de Taiwán durante las próximas cuatro décadas. Demasiadas de las variables que hicieron que fuera un curso sabio han cambiado fundamentalmente. China tiene ahora la capacidad de amenazar los intereses de EE.UU. y el futuro de Taiwán. El gasto de defensa de China es 15 veces mayor que el de Taiwán, y gran parte se ha dedicado a una contingencia de Taiwán. La planificación china se ha centrado en impedir que los Estados Unidos intervengan con éxito en nombre de Taiwán.
Ya han pasado los días en que los dólares de Taiwán iban más lejos que los de China, ya que China ahora despliega equipos a la par de cualquier cosa que los Estados Unidos pongan a disposición de Taiwán. Ya no es seguro que los Estados Unidos puedan prevalecer en un conflicto con Taiwán, y las líneas de tendencia continúan moviéndose a favor de China. A menos que los Estados Unidos dediquen importantes recursos a la preparación para un conflicto en el Estrecho de Taiwán, tienen pocas posibilidades de evitar un hecho consumado. Esperar a que China haga un movimiento en Taiwán antes de decidir si intervenir es una receta para el desastre.
Bajo el Presidente Xi Jinping, China se ha vuelto cada vez más asertiva en la promoción de sus intereses. Xi prometió una vez al presidente de los Estados Unidos, Barack Obama, que China no militarizaría el Mar de la China Meridional, pero en los últimos años lo ha hecho. El país ha encarcelado al menos a un millón de su minoría uigur. Se ha enfrentado abiertamente con la India a lo largo de la frontera disputada entre los dos países. Ha intensificado los ejercicios militares en el Estrecho de Taiwán y ha intensificado los esfuerzos para aislar a Taiwán internacionalmente. Igualmente preocupante para Taiwán, China ha despojado a Hong Kong de casi toda su autonomía en el último año.
A la luz de estas tendencias, el objetivo de China de obtener el control de Taiwán, por la fuerza si es necesario, debe ser tomado en serio. Se especula que Xi casará sus ambiciones con los nuevos medios a su disposición para realizar su “sueño chino” y forzar la “reunificación” con Taiwán, potencialmente tan pronto como en 2021. Nadie debe descartar la posibilidad de que Taiwán sea el próximo Hong Kong.
Además, disuadir a Taiwán de declarar su independencia ya no es una preocupación primordial. Taiwán entiende que los Estados Unidos no apoyan su independencia. El Presidente Tsai Ing-wen, miembro del Partido Demócrata Progresista (DPP) “proindependentista”, ha adoptado políticas prudentes y cautelosas para gestionar las relaciones con China (en estrecha consulta con los Estados Unidos) y ha evitado cuidadosamente los movimientos que podrían cruzar las líneas rojas de Beijing. Los taiwaneses son pragmáticos y entienden que perseguir la independencia, lo que provocaría a China, no está en el interés de la isla. En consecuencia, menos del 10% apoya la búsqueda de la independencia lo antes posible y la mayoría prefiere mantener el statu quo antes que arriesgarse a una guerra.
Por último, aunque algunos pueden haber cuestionado si valía la pena defender al Taiwán autoritario de 1979, gobernado bajo la ley marcial, la isla ha florecido desde entonces en una robusta democracia con transferencias de poder regulares y pacíficas. Taiwán se convirtió en el primer lugar de Asia en legalizar el matrimonio entre personas del mismo sexo y tiene una de las prensas más libres de la región. Tiene la mayor proporción de mujeres legisladoras de Asia, casi el doble que la de los Estados Unidos. En su respuesta, líder mundial, al COVID-19, Taiwán demostró su enorme capacidad en materia de salud mundial y su generosidad al echar una mano a los países que lo necesitaban. Taiwán es un socio vital de los Estados Unidos en una serie de cuestiones mundiales, y a los Estados Unidos les interesa defender los logros que tanto le ha costado conseguir.
Sin embargo, hay algo que no ha cambiado en estos cuatro decenios: la imposición de la toma de posesión china de Taiwán sigue siendo antitética a los intereses de los Estados Unidos. Si los Estados Unidos no responden a ese uso de la fuerza por parte de China, los aliados regionales de los Estados Unidos, como Japón y Corea del Sur, llegarán a la conclusión de que no se puede confiar en los Estados Unidos y que se están retirando de la región. Estos aliados asiáticos entonces o bien acomodarían a China, lo que llevaría a la disolución de las alianzas estadounidenses y al desmoronamiento del equilibrio de poder, o bien buscarían armas nucleares en un intento de llegar a ser estratégicamente autosuficientes. Cualquiera de los dos escenarios aumentaría enormemente la posibilidad de una guerra en una región que es central para la economía mundial y hogar de la mayoría de sus habitantes.
Mientras tanto, los 24 millones de habitantes de Taiwán verían su democracia y libertades aplastadas. China subsumiría la vibrante economía de alta tecnología de la isla. Y el ejército chino ya no estaría encerrado en la primera cadena de islas: su marina tendría la capacidad de proyectar el poder chino a través del Pacífico occidental.
ES HORA DE SER INEQUÍVOCO
El hecho de que los Estados Unidos, China y Taiwán hayan mantenido la paz en el Estrecho de Taiwán durante 40 años refinando la cuestión es uno de los grandes logros de la política exterior de los Estados Unidos en la posguerra. Es un testamento a la hábil habilidad de Henry Kissinger y muchos de sus sucesores, que entendieron que resolver este asunto en términos aceptables para todas las partes estaba fuera de su alcance. Pero ahora es improbable que la ambigüedad preserve el status quo.
Para defender su logro y seguir disuadiendo el aventurerismo chino, los Estados Unidos deberían adoptar una posición de claridad estratégica, haciendo explícito que responderían a cualquier uso de la fuerza por parte de China contra Taiwán. Esa política reduciría las posibilidades de que China cometa errores de cálculo, que es el catalizador más probable de la guerra en el Estrecho de Taiwán.
Un cambio en la política de los Estados Unidos es especialmente necesario dado que el Presidente Donald Trump ha sembrado semillas de duda sobre si los Estados Unidos vendrían en ayuda de sus amigos y aliados. Ha cuestionado el valor de la OTAN y ha abandonado a los socios kurdos de los Estados Unidos. Está reduciendo la presencia de tropas estadounidenses en Alemania, amenazando con hacer lo mismo en Corea del Sur, y ha firmado un acuerdo con los talibanes que no es más que una tapadera para la retirada estadounidense de Afganistán. Xi Jinping puede fácilmente haber concluido que los Estados Unidos no vendrán a la defensa de Taiwán. Como resultado, los Estados Unidos deben restaurar la disuasión: anunciar una política de claridad estratégica es la mejor manera de hacerlo.
La Casa Blanca podría articular esta nueva política a través de una declaración presidencial y una orden ejecutiva adjunta que reitere el apoyo de EE.UU. a su política de una sola China, pero que también afirme inequívocamente que Estados Unidos respondería si Taiwán fuera objeto de un ataque armado chino. La declaración dejaría claro que los Estados Unidos no apoyan la independencia de Taiwán, lo que disuadiría a Taiwán de intentar sacar provecho de la nueva política de los Estados Unidos. Es importante señalar que la TRA, que es un elemento fundamental de la política de una sola China de los Estados Unidos, presupone la normalización con China sobre “la expectativa de que el futuro de Taiwán se determinará por medios pacíficos”. La declaración de que los Estados Unidos no tolerarían un ataque chino contra Taiwán es, por lo tanto, coherente con la política de una sola China.
La claridad estratégica no implicaría que los Estados Unidos reconocieran a Taipei o mejoraran su relación con Taiwán, ni implicaría un tratado de defensa mutua o cualquier documento firmado con Taiwán. Tales medidas forzarían la mano de Xi. Más bien, la declaración sería una promesa unilateral de los Estados Unidos, y dejaría claro que los fundamentos de la política estadounidense no cambian: los Estados Unidos seguirían evitando adoptar una posición sobre los contornos finales de una resolución de las diferencias del estrecho e insistirían únicamente en que cualquier resolución de ese tipo se produzca de forma pacífica y consensuada. En resumen, los fines de la política estadounidense seguirían siendo los mismos, lo que cambiaría serían los medios.
Por sí misma, una declaración no es suficiente. Los Estados Unidos deben combinarlo con medidas que refuercen la disuasión. Debe estacionar fuerzas aéreas y navales adicionales en la región, redoblar los esfuerzos para dispersar estas fuerzas a fin de complicar la planificación china, y hacer que la preparación para una contingencia en Taiwán sea una prioridad máxima para los planificadores del Departamento de Defensa. Estados Unidos debería consultar con Japón y Corea del Sur para ver qué tipos de asistencia ofrecerían estos aliados durante una contingencia en Taiwán.
El PCC deriva gran parte de su legitimidad de su capacidad de proporcionar un crecimiento económico sostenido. Por lo tanto, los Estados Unidos deberían dejar claro que el uso de la fuerza contra Taiwán pondría en peligro el crecimiento continuo de China. El Congreso debería aprobar una ley que imponga severas sanciones a China en caso de que ataque a Taiwán. Los Estados Unidos deberían coordinarse con sus aliados asiáticos y europeos para que envíen señales similares.
Al mismo tiempo, los Estados Unidos deberían trabajar con Taiwán para ayudarle a mantener la integridad de su democracia frente a la coacción china. Deberían ayudar a Taiwán con la seguridad de las elecciones y la ciberdefensa y explorar un acuerdo de libre comercio con la isla para ayudar a asegurar su vitalidad económica.
Algunos sin duda se opondrán a este cambio, argumentando que se arriesgaría a una crisis, a una ruptura de las relaciones de EE.UU. con China, o a ambas. Pero los Estados Unidos pueden reducir la probabilidad de una ruptura manteniendo la política de una sola China y reiterando que los Estados Unidos no toman una posición sobre la sustancia de ningún acuerdo entre China y Taiwán, siempre y cuando se llegue a él pacíficamente y con el consentimiento del pueblo. El cambio de política recomendado aquí no excluiría ninguna posible resolución de las diferencias entre los dos lados del estrecho.
Xi se movió rápidamente contra Hong Kong, pero si los Estados Unidos emiten una declaración clara de que responderán a un ataque armado contra Taiwán -y toman medidas para que esto sea creíble- lo pensará dos veces antes de forzar la cuestión de Taiwán y provocar un enfrentamiento con los Estados Unidos. Por encima de todo, Xi está motivado por el deseo de mantener el dominio del PCCh en el sistema político de China. Un intento fallido de “reunificar” Taiwán con China pondría en peligro ese dominio, y es un riesgo que Xi probablemente no asumirá. El fortalecimiento de la disuasión ayudará así a prevenir una crisis en el estrecho y a poner las relaciones chino-estadounidenses en un terreno más firme, reduciendo las posibilidades de guerra.
Quienes sostienen que esta nueva política amplía un compromiso adicional de los Estados Unidos en un momento en que el país ya está sobrecargado no deben hacerse ilusiones: Los aliados de EE.UU. en Asia ya asumen que los Estados Unidos vendrán a la defensa de Taiwán. Decidir no hacerlo pondría en peligro estas alianzas. El problema es que actualmente, un abismo separa lo que se espera de los Estados Unidos de su política declaratoria y su capacidad de intervenir en nombre de Taiwán. La claridad estratégica alinea la política de los Estados Unidos con lo que los aliados de los Estados Unidos ya esperan y establece un curso para reducir la brecha entre los compromisos y las capacidades.
La administración actual ha elegido en cambio mejorar simbólicamente la relación entre Estados Unidos y Taiwán y poner en duda la política de una sola China – ambas posturas que entran en conflicto, porque la mayor preocupación de China es que Taiwán se mueva hacia la búsqueda del reconocimiento como país independiente. La claridad estratégica, por el contrario, evitaría tales movimientos simbólicos en favor de una política que se centra estrechamente en el restablecimiento de la disuasión. La mejor manera de asegurar que los Estados Unidos no tengan que venir a la defensa de Taiwán es señalarle a China que está preparado para hacerlo. Lo que pase o no pase en el Estrecho de Taiwán bien puede decidir el futuro de Asia.