Estados Unidos ha tomado varias medidas en los últimos meses para suspender el envío de aviones de combate F-35 a Turquía, actualmente programado para noviembre de 2019. El 15 de febrero, la Ley de Apropiaciones Consolidadas de 2019 (§ 7046) restringió el financiamiento para la entrega de Los F-35 a Turquía faltan un informe sobre la compra pendiente de Turquía de misiles S-400 rusos, que vencen en noviembre de 2019. El 1 de abril, el Pentágono anunció oficialmente la suspensión de la entrega de dos aviones de combate F-35 a Turquía. Además, se han presentado varios proyectos de ley en el Congreso que proponen restricciones adicionales a la venta de aviones F-35 a Turquía (a saber , S.922 , la «Ley de protección de los cielos de la OTAN de 2019» y S.1102 , la «Ley de Asociación de Seguridad y Energía del Mediterráneo Oriental de 2019»).
Todo esto es en respuesta a la compra por parte de Ankara del sistema ruso de defensa aérea S-400, que los temores de los EE. UU. pondrán en peligro las características ocultas críticas del F-35. El S-400 fue desarrollado por Rusia para identificar y destruir aviones de combate de quinta generación como el F-35, y el Pentágono afirma que Turquía operando simultáneamente el F-35 y el S-400 en la misma zona le daría a Rusia acceso al radar detallado Devolver datos desde el F-35 .Los altos funcionarios turcos sugieren que el riesgo para el F-35 puede mitigarse , pero las recientes propuestas para estudiar más a fondo las cuestiones técnicas fueron rechazadas por Washington.
Si Turquía, un miembro de la OTAN, avanza con la compra del S-400 (lo que el presidente Recep Tayyip Erdogan ha señalado que pretende hacer), puede llevar no solo a la cancelación de la transferencia del F-35 sino también a Estados Unidos. Estados que retiran a Turquía del programa de producción de nueve miembros del F-35. Cualquiera de los pasos (suspender la transferencia de los F-35 o retirar a Turquía del programa de producción) plantea una serie de problemas legales y complica aún más una relación bilateral ya difícil.
Propuesta para negar la transferencia de aviones F-35 o componentes intermedios a Turquía
Los miembros de la Cámara de Representantes y el Senado comenzaron a introducir una legislación que restringe las transferencias de F-35 a Turquía desde 2017, como la enmienda a la Ley de Autorización de Defensa Nacional (NDAA, por sus siglas en inglés) del año fiscal 2018, ofrecida por el representante David Cicilline. Tres proyectos de ley similares se introdujeron en 2018 ( S.2781 , S.2925 , H.5863 ). A pesar de la solicitud del Secretario de Defensa James Mattis de suspender la acción legislativa relacionada con el F-35 , el NDAA fiscal de 2019 y la Ley de Autorización Omnibus de 2019 (§ 8123) requirieron informes del Departamento de Defensa y del Departamento de Estado relativos al S-400 y F-35 compras. Aunque la administración proporcionó uninforme que aborda las preocupaciones del Congreso sobre el programa S-400, según lo estipulado por el NDAA fiscal de 2019, el Congreso no quedó convencido de que Turquía salvaguardaría la tecnología F-35. El 116 ° Congreso abordó el tema con la Ley de Apropiaciones Consolidadas de 2019 (aprobada en febrero de 2019), que prohibió que se utilizaran fondos para entregar F-35 a Turquía hasta que el secretario de estado presentara un informe sobre la venta de S-400.
Una asociación internacional de nueve países (EE. UU., Reino Unido, Italia, Países Bajos, Turquía, Canadá, Australia, Dinamarca y Noruega) se desarrolló y ahora produce el F-35. Turquía se unió al consorcio como socio de Nivel III mediante la firma de un suplemento del memorando de entendimiento (MOU) de la fase de Desarrollo y Diseño del Sistema de Combate de Huelgas Conjuntas (JSF, por sus siglas en inglés, 2001), y luego proporcionó una inversión inicial de $ 125 millones, que se ha convertido en más $ 1 mil millones desde 2002 . Sin embargo, el acuerdo de producción incluye una estructura de gobierno revisada en la que Turquía es un miembro igualitario, no un socio de desarrollo «Nivel III». Siete empresas turcas producen más de 800 componentes para el F-35., incluidas las partes de la estructura del fuselaje, el tren de aterrizaje, el motor y los sistemas de cableado. Aunque varios memorandos de entendimiento concurrentes se han firmado, la Producción Joint Strike Fighter, mantenimiento y desarrollo futuro (PSFD) MOU es más relevante para las preguntas planteadas en la corriente F-35 disputa con Turquía.
Ninguna disposición del MFS de PFSD parece impedir que los Estados Unidos suspendan las transferencias de F-35 a Turquía, a pesar del papel de Turquía en la producción. El MdE se ocupa de la coordinación y los problemas de producción entre los participantes, proporcionando mecanismos de resolución de disputas en caso de que un miembro no puedapara cumplir con sus compromisos o en caso de circunstancias imprevistas que interrumpan la producción. No está claro si se ha utilizado el mecanismo de resolución de disputas de MOU, aunque existe una gran oportunidad para que los otros miembros del consorcio utilicen las políticas de propiedad intelectual y protección de datos de las Secciones IX y XII para presentar una queja sobre la compra del S-400 (bloqueando Importaciones turcas de artículos y equipos de defensa para la producción de F-35). Sin embargo, el memorando de entendimiento no parece haber previsto una circunstancia como la que enfrenta el consorcio hoy en día, en la que los miembros están estancados por un desacuerdo político fundamental en lugar de una cuestión técnica. Los países miembros tienen plena autoridad para suspender o detener la transferencia de equipos, información o jets F-35 finalizados de acuerdo con la legislación nacional como se indica en la Sección 3.2.1.1.1.
Como Estados Unidos es, en última instancia, el primer propietario de cada F-35 producido, tiene plena autoridad para restringir las transferencias de acuerdo con la legislación nacional, sin restricciones por parte del MdE. Las políticas para suspender las transferencias de F-35 a Turquía dependen del apalancamiento de control de exportaciones de los EE. UU. incorporado en los MdE del F-35. La Ley de Control de Exportación de Armas de 1976(AECA) se aplica a la transferencia de F-35 completados a los miembros del consorcio y a los compradores aprobados por consenso en el programa de ventas militares en el extranjero, así como a la exportación de información del proyecto o el equipo del proyecto necesario para el trabajo en proyectos en el extranjero. El Departamento de Estado puede denegar licencias de exportación para transferir artículos de defensa por una amplia variedad de razones, y el Congreso también puede votar para denegar licencias, que es el mecanismo que utilizarán S.922 y S.1102 para denegar las transferencias de F-35 a Turquía si se convierten en ley. La transferencia de fuselajes F-35 se ha informado utilizando el mecanismo de la Sección 36 (b) de la AECA para otros países, como las transferencias a Australia.
El potencial de los sistemas de misiles de defensa aérea S-400 para explotar los datos F-35 o la propiedad intelectual es una cuestión técnica , más que una cuestión de política. Sin embargo, el MdE del PSFD de 2006, la AECA y los acuerdos de seguridad bilaterales y multilateralesdar a los miembros del consorcio JSF F-35 el apalancamiento de la política para denegar, o al menos suspender, la transferencia de la aeronave, el equipo asociado, la capacitación y la información a cualquiera de los otros miembros si los detalles confidenciales del proyecto no están adecuadamente protegidos. El gobierno de los EE. UU. ha indicado claramente que cree que este es el caso con respecto a la compra por parte de Turquía del S-400 y la intención de conectar los sistemas rusos a su red integrada de defensa aérea, y los EE. UU. están utilizando su apalancamiento dentro del MdE y la AECA para contrarrestar Los posibles efectos negativos de la decisión de Ankara.
Propuesta para eliminar Turquía del consorcio JSF F-35
La solución alternativa para abordar el desafío de la compra del S-400 a la viabilidad del F-35 es terminar involuntariamente la participación de Turquía en el programa F-35. Mientras que Turquía produce componentes críticos para la aeronave, así como armamentos adicionales para el sistema aéreo, y planea albergar instalaciones logísticas para el esfuerzo de sostenimiento internacional, varios funcionarios prominentes y analistas de seguridad nacional han recordado a la comunidad política que Turquía es reemplazable dentro del consorcio. Cadena de suministro y línea de producción.
Además, la amenaza de expulsar a Turquía del programa representa una amenaza económica importante para el sector aeroespacial de Turquía. El valor total de $ 12 mil millones de la producción del componente F-35 en Turquía es una suma enorme en comparación con el volumen anual de exportaciones del sector aeroespacial y de defensa turco de $ 1 – $ 2 mil millones . El sector aeroespacial de EE. UU. podría fácilmente llenar el vacío con poco impacto en el programa F-35 de $ 1 billón: el impacto principal en el programa sería un retraso estimado de 18 a 24 meses en la entrega de sistemas de aire 50-75 F-35.
El MdE del PSDF no proporciona un mecanismo legal para expulsar involuntariamente a un signatario del MdE del programa. La Sección XIX incluye disposiciones para la terminación mutua del MdE o para el retiro voluntario de un país, pero estas disposiciones se refieren principalmente a cómo los participantes restantes reaccionarán al retiro. Una partida involuntaria no está contemplada dentro del texto.
Relaciones Estados Unidos-Turquía en el hielo: dependencia del camino, el F-35 y CAATSA
El gobierno de los Estados Unidos ha dejado claro que está preparado para negar la transferencia programada del contingente F-35 de Turquía a la entrega de los S-400 rusos a Turquía. Las armas rusas están programadas para ser entregadas en julio de 2019, lo que le da tiempo al gobierno de EE. UU. para verificar las decisiones de Turquía y luego actuar antes de la transferencia programada del F-35 en noviembre de 2019. Los costos que probablemente incurra Turquía para adquirir el S-400 eliminarán se obtiene al incorporar el F-35 en su seguridad y economía, pero las pérdidas serán mayores debido a las sanciones secundarias que se activan automáticamente en virtud de la Ley de Adversarios a través de Sanciones de 2017 (CAATSA, por sus siglas en inglés) (§ 231).
La historia reciente de las relaciones bilaterales entre Estados Unidos y Turquía es importante en este contexto. Desafortunadamente, el registro sugiere que ambos lados están limitados por un grado de dependencia del camino. Mientras que Washington y Ankara han tenido una discusión de varios años sobre el cumplimiento de los requisitos de la defensa aérea de Turquía con los sistemas interoperables estadounidenses o de la OTAN, la decisión de Ankara de adquirir el S-400 después de haberse cansado de esperar por la tecnología occidental impone una relación bilateral ya estresada agravada por otros problemas importantes ( arrestando a empleados locales del consulado de EE. UU. , acusando a ciudadanos estadounidenses por cargos falsos , bancos turcos que evaden las sanciones de EE. UU. a Irán, estrategias de seguridad divergentes en Siria y TurquíaSolicitudes de extradición para el clérigo Fethullah Gulen). El problema combinado de la S-400 / F-35, debido al potencial impacto económico negativo que podría producirse rápidamente después de una elección que reprendió la insegura de la trayectoria económica de Turquía , amenaza con enfatizar la unidad entre los miembros clave de la alianza de la OTAN porque la realineación de Turquía hacia Moscú Implicaciones económicas internas significativas que podrían surtir efecto justo cuando Turquía entra en una recesión . Hay pocos indicios de que se esté trabajando en el apoyo de Rusia para reemplazar la pérdida de la cooperación industrial y de seguridad occidental, por un valor de más de $ 12 mil millones para la industria turca.
Las alianzas tradicionales de Turquía se han enfatizado desde el comienzo de la primavera árabe, cuando el entonces primer ministro Erdogan vinculó la política exterior turca con los levantamientos islamistas en todo el Medio Oriente y el norte de África. En 2015, hace solo cuatro años, Turquía derribó un avión Su-24 ruso que violaba el espacio aéreo turco, demostrando que su defensa aérea es auténtica en una alianza de la OTAN que se siente cada vez más desafiada por la creciente influencia de Moscú en Eurasia. A pesar de su voluntad de vigilar el espacio aéreo de la OTAN, el presidente Erdogan se disculpó con el presidente ruso Vladimir Putin menos de un año después. Esta disculpa llevó a una asociación inestable entre Turquía y Rusia, particularmente a través de la cooperación militar en Siria y la participación conjunta en elAstana habla, áreas donde Moscú es un importante actor. El general Curtis Scaparrotti, al reconocer el cambio político de Turquía de sus aliados de la OTAN a Rusia en áreas de cooperación como el comercio de gas natural , el desarrollo de energía nuclear y ahora la adquisición de un sistema de defensa aérea, declaró que su mejor consejo militar era rechazar la transferencia de F-35 a Turquía. en su última aparición ante el Comité de Servicios Armados del Senado como comandante del Comando Europeo de los Estados Unidos.
Si el S-400 se entrega a Turquía, los problemas del F-35 serán de alguna manera el menor de los problemas de Ankara. La compra de equipo militar ruso provocaría sanciones bajo CAATSA, lo que no solo reforzaría los obstáculos legales para la entrega del F-35, sino que también dificultaría la continuación de otras ventas militares extranjeras con Turquía. Actualmente, las fuerzas armadas turcas confían en la coproducción autorizada de aviones de combate F-16 estadounidenses y helicópteros Black Hawk para equipar a sus fuerzas armadas. El secretario de estado publicó una lista de entidades de defensa sancionadas de Rusia.en 2017, y bajo la ley CAATSA, cualquier parte que compre artículos importantes de defensa de entidades rusas sancionadas puede enfrentar sanciones secundarias que incluyen restricciones adicionales bajo la AECA. Si se aplica la ley CAATSA a la compra de S-400 en Turquía, no solo se restringiría el F-35 sino que también se perderían las demás ventas y licencias de aviones F-16 y Black Hawk, lo que podría paralizar la capacidad de Ankara para mantener y modernizar su equipo. . Debido a los costos irrecuperables en la configuración de líneas de producción aeroespaciales turcas especializadas, la pérdida de los ingresos del programa F-35 prometidos a las empresas turcas y la pérdida de las licencias de producción de fuselajes de EE. UU. objetivos agresivos de crecimiento de la industria de defensa (que aspiran a exportar $ 25 mil millones por año en artículos aeroespaciales y de defensa antes del centenario de la república turca en 2023).
Los costos impuestos no terminan con el F-35 y CAATSA. El proyecto de ley S.1102, aún sin haberse convertido en ley, señala el cambiante sentido de la política del Congreso hacia Turquía. El proyecto de ley rompería la política de décadas de asistencia a Chipre , reforzando de manera decisiva a los socios de Grecia en la isla. El proyecto de ley también favorece implícitamente los derechos de desarrollo y descubrimiento de hidrocarburos en el Mediterráneo oriental para los griegos, grecochipriotas e israelíes, pero rechaza la interpretación de Ankara de los derechos de los minerales submarinos en el área en disputa. El cambio de Turquía en la alineación de la seguridad con respecto a Rusia se debe al costo de la realineación potencialmente decisiva de los Estados Unidos contra las ambiciones regionales de Ankara para lograr su propio espacio de seguridad y reducir su dependencia energética. La realineación de Ankara también promueve el objetivo de Moscú de complicar las relaciones estratégicas de los Estados Unidos al crear una brecha política entre Turquía y otros aliados de los Estados Unidos.
Futuro de las transferencias F-35 con Turquía
Las propuestas de política del F-35 para negar la entrega ofrecen una opción a corto plazo para evitar la pérdida de tecnología sensible para uno de nuestros competidores estratégicos, pero la política alternativa, la eliminación de Turquía del consorcio, presenta más preguntas que respuestas. Sirve a los intereses de ambas partes para evitar que se apliquen automáticamente las sanciones de CAATSA, pero después de las elecciones municipales turcas del 31 de marzo , será más difícil coaccionar al liderazgo turco para que acepte públicamente una gran derrota de la política exterior.
Ankara hasta ahora ha navegado ineficientemente dos obstáculos durante la debacle del F-35 / S-400. Primero, la administración de Erdogan confió en los funcionarios del poder ejecutivo de Estados Unidos para evitar la espiral descendente de las relaciones bilaterales entre Estados Unidos y Turquía, pero no logró influir positivamente en el poder legislativo. La conducta del gobierno turco en los meses intermedios no ha indicado la voluntad de cerrar el espacio de negociación en varios asuntos importantes de política exterior.
En segundo lugar, Turquía asumió un compromiso costoso con un proyecto liderado por Estados Unidos y podría perder no solo el sistema aéreo F-35 sino también los ingresos futuros de producción y mantenimiento de aeronaves desarrollados por Estados Unidos, los $ 1,000 millones invertidos en el desarrollo del F-35 y los Estados Unidos. Apoyo o neutralidad en iniciativas regionales. Turquía puede tener éxito en el ejercicio de su soberanía al adquirir el S-400, pero Estados Unidos puede imponer un castigo significativo por la decisión de Ankara.
Hay lecciones para otras partes también. Tratar de resolver el problema del F-35 con «palos» como CAATSA pone en peligro la credibilidad de futuros proyectos de desarrollo internacional. Si bien el problema del F-35 turco no está dirigido a Europa, la naturaleza de mano dura de la retribución estadounidense hace que iniciativas como la Cooperación Estructurada Permanente de la Unión Europea parezcan imperativos estratégicos incluso para los aliados de EE. UU. Los Estados Unidos pueden tener éxito en la protección de la tecnología F-35 pero a largo plazo no logran “establecer un modelo para los programas de adquisición cooperativa internacional”. Para bien o para mal, el comportamiento diplomático de los Estados Unidos en esta situación establecerá un modelo para desentrañar la divergencia inesperada. Alineación política, con el proyecto F-35 como desafortunado objeto de intriga.