El adagio latino “si vis pacem, para bellum” dice que si quieres la paz, prepárate para la guerra. Pero hacerlo con éxito es mucho más fácil si se sabe cuándo puede ocurrir la guerra.
Al redactar su nueva estrategia de defensa nacional, el gobierno de Biden ha argumentado que China es el reto que debe guiar la planificación militar de Estados Unidos en el futuro. Sin embargo, para planificar un conflicto con China —muy probablemente en torno a Taiwán— Washington debe pensar más en el marco temporal en el que es más probable que se produzca. La estrategia de defensa de Estados Unidos consiste por defecto en protegerse contra el riesgo de guerra en todos los plazos. Sin embargo, en un mundo de presupuestos limitados, no es posible maximizar las capacidades de Estados Unidos en todos los periodos de tiempo simultáneamente. Esto significa que, a pesar de la incertidumbre incluso de las mejores evaluaciones de riesgo, Washington tendrá que hacer apuestas para mantener su liderazgo en defensa en el Indo-Pacífico. Puede que Estados Unidos necesite “más” para disuadir y derrotar a China, pero el “más” adecuado depende del momento.
Si la guerra por Taiwán es inminente en los próximos dos años, Estados Unidos debería hacer hincapié en la preparación y la postura por encima de la modernización y las futuras inversiones. Si la guerra es más probable en la década de 2020, los nuevos conceptos de combate, la modernización, la adaptación de las tecnologías disponibles y el retraso de la retirada de algunas plataformas antiguas deberían ser las prioridades. Si la guerra es más probable en la década de 2030 o más allá, deben priorizarse las inversiones en defensa a más largo plazo, como los sistemas con IA que requieren mayores cambios en la estructura de las fuerzas, combinados con conceptos operativos innovadores.
El éxito en cualquier marco temporal requerirá nuevos conceptos operativos, cambios de postura que compliquen la planificación china y una mayor coordinación con aliados y socios. Para dificultar aún más las cosas, si Estados Unidos es totalmente transparente sobre el marco temporal en el que cree que la guerra es más probable y cómo está invirtiendo, China se adaptará, aumentando el riesgo de agresión en otros periodos de tiempo. Esto significa que es esencial una mayor opacidad sobre la planificación y las prioridades de inversión del Departamento de Defensa. Aunque la opacidad total no es realista ni deseable en una democracia, un cierto grado de opacidad podría complicar la planificación china en todos los periodos de tiempo, haciendo más probable el éxito de la disuasión – y más probable la victoria de Estados Unidos y sus aliados y socios si la disuasión fracasa. Enhebrar esta aguja requerirá una mayor integración del análisis de inteligencia en la estrategia de defensa nacional. También requerirá tomar decisiones reales en ese documento para dirigir la planificación del servicio militar.
Posibles plazos
Todo el mundo espera que no se produzca una guerra entre Estados Unidos y China. Pero en el contexto de la competencia entre grandes potencias, la preocupación aumenta. En la actualidad, existen perspectivas contrapuestas sobre cuándo es más probable un conflicto entre Estados Unidos y China, y sobre qué debería hacer Estados Unidos en respuesta. El marco temporal más próximo para la guerra es el de los próximos dos años. El aumento masivo de las incursiones de las fuerzas aéreas chinas en el espacio aéreo taiwanés a principios de octubre puede demostrar que los chinos ya están planeando una guerra a corto plazo. Las actuales inversiones de Estados Unidos y Taiwán en municiones avanzadas, submarinos modificados de la clase Virginia, la adquisición por parte de Taiwán de misiles de crucero antibuque y otros programas elevarían sustancialmente los costes de una invasión china en el futuro. Sabiendo esto, China podría optar por invadir incluso antes de su propio punto de preparación previsto para adelantarse a los futuros avances en las capacidades de Estados Unidos y Taiwán.
Un segundo marco temporal posible para la guerra prevé que China adquiera la capacidad de amenazar eficazmente a Taiwán a mediados o finales de la década de 2020. El deseo de Xi de dejar un legado, y la preocupación por la sostenibilidad del modelo de crecimiento económico chino, pueden hacer que el punto de máximo riesgo se sitúe en la segunda mitad de la década de 2020, ya que los chinos considerarán que su ventana se cierra después de esa fecha. En marzo de 2021, el almirante Phil Davidson, entonces jefe del Mando Indo-Pacífico de Estados Unidos, dijo que China tiene la intención, y cada vez más la capacidad, de amenazar a Taiwán “durante esta década, de hecho en los próximos seis años”. Ese mismo mes, aunque no dio un plazo concreto, su sucesor, el almirante John Aquilino, dijo que la amenaza de una invasión china está “más cerca de lo que la mayoría piensa”. El contralmirante Mike Studeman declaró en julio de 2021 que existe un “peligro claro y presente” ahora y en la década de 2020. Y algunos interpretan que el informe anual del Departamento de Defensa sobre el poder militar chino dice que China busca adquirir la capacidad de coaccionar militarmente a Taiwán con la amenaza creíble de una invasión para 2027.
Un tercer marco temporal posible considera que el máximo riesgo de guerra se producirá en la década de 2030 o más allá, ya que es probable que la economía china siga creciendo. En contraste con Davidson, el jefe del Estado Mayor Conjunto, el general Mark Milley, sostiene que aunque China quiere desarrollar la capacidad de invadir Taiwán para 2027, no tiene realmente la intención de hacerlo, lo que significa que hay más tiempo antes del periodo de máximo riesgo. En este caso, el Ejército Popular de Liberación se enfrentaría a límites en su capacidad operativa hasta la década de 2030, o los desafíos económicos de China no generarían presión para luchar ahora. China también podría actuar más tarde para poder aumentar primero su capacidad de proyección de poder para limitar la eficacia de una respuesta de bloqueo o una escalada horizontal. También podría optar por esperar si su poder económico sigue creciendo y ve que la capacidad de defender a Taiwán disminuye.
¿Las respuestas adecuadas?
Las restricciones políticas internas hacen inevitables los límites del presupuesto de defensa, lo que significa que no es posible maximizar simultáneamente la preparación para hoy, la modernización de la estructura de fuerzas para mañana y las inversiones en tecnologías emergentes para el futuro. Entonces, ¿qué puede hacer Estados Unidos?
A corto plazo
Si el riesgo de agresión china es más probable en los próximos dos años, la mejor respuesta sería reforzar la presencia avanzada de Estados Unidos y distribuir las fuerzas más ampliamente en el Indo-Pacífico. En este escenario, Estados Unidos debería invertir en la preparación y la capacidad de operar su fuerza actual, comprar tantas municiones inteligentes como sea posible con autorizaciones de emergencia y prepararse para un conflicto inminente. Sería casi imposible acelerar la producción de submarinos mientras los plazos de construcción se recuperan del impacto de COVID-19. Pero Estados Unidos podría buscar tecnologías maduras listas para el despliegue, aprovechando los programas anteriores de la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de Defensa. Estados Unidos también podría tratar de reforzar las defensas de Taiwán con misiles de crucero antibuque, y podría desplegar rápidamente tropas estadounidenses en Taiwán para convencer a Pekín de que Washington se toma en serio la defensa de Taiwán.
Si la guerra es de hecho inminente en los próximos dos años, casi no hay tiempo para que las inversiones en tecnologías emergentes den sus frutos, o incluso para integrar muchas capacidades comerciales disponibles en el mercado. En su lugar, Estados Unidos tendría que ir a la guerra con su actual estructura de fuerzas y conceptos operativos, posiblemente con algunos cambios de postura. Las inversiones a largo plazo, como la modernización, probablemente verían retrasados sus plazos.
A medio plazo
Otra posibilidad es que el periodo de máximo riesgo para un conflicto entre Estados Unidos y China se extienda aproximadamente de 2024 a 2029. Algunos ya han señalado que, en este escenario, Estados Unidos tendría que invertir en “más poder duro convencional: más barcos, más misiles de largo alcance y más bombarderos de largo alcance en el Indo-Pacífico”, en lugar de en tecnologías emergentes de fiabilidad incierta. Además, si la guerra es más probable en la última parte de la década de 2020, la administración Biden debería centrarse en los tipos de esfuerzos previstos por la Iniciativa de Disuasión del Pacífico. Esto implicaría aumentar la protección de Guam, construir pistas de aterrizaje y pre posicionar equipos en lugares adicionales del Pacífico para crear una estructura de fuerzas más distribuida, y acelerar y aumentar las compras de municiones inteligentes.
En este escenario, el Departamento de Defensa también debería cambiar su forma de pensar sobre el uso de las capacidades existentes, incluyendo el aumento de los esfuerzos de la Oficina de Capacidades Estratégicas para utilizar tecnologías comerciales disponibles como multiplicadores de fuerza para los activos estadounidenses existentes. También podría pensar en nuevas formas de emplear las capacidades que se van a retirar: colocar cruceros de la clase Ticonderoga cerca de las bases militares estadounidenses para que cumplan la función de los sistemas Aegis en tierra, o utilizar los submarinos más antiguos como baterías de misiles.
Inevitablemente, este enfoque conlleva contrapartidas. El énfasis en los nuevos equipos y los nuevos conceptos operativos para las capacidades actuales iría en detrimento de las tecnologías emergentes y la experimentación que podrían remodelar el poder militar en la década de 2030. Además, podría no resolver los retos de preparación y postura para el escenario más cercano.
A largo plazo
Por último, si el riesgo máximo de guerra se sitúa en la década de 2030 y más allá, hay tiempo para que las fuerzas armadas estadounidenses planifiquen con antelación, invirtiendo más en tecnologías emergentes y experimentando con nuevos conceptos operativos de manera que cambien sustancialmente la postura de Estados Unidos y el tamaño y la forma de las fuerzas armadas estadounidenses en el Pacífico. Estas inversiones podrían implicar una mayor dependencia de las capacidades habilitadas por la inteligencia artificial, la hipersensibilidad y los cambios en la estructura de las fuerzas que enfatizan los enjambres y la masa sobre las plataformas de mayor coste y menor cantidad. Este enfoque podría crear más riesgos a corto plazo si no se dispone de recursos o de un enfoque organizativo para avanzar en los retos de postura. Estados Unidos podría tratar de mitigar el riesgo en plazos más tempranos desplazando fuerzas de otras regiones (asumiendo así más riesgos en esas regiones), o promulgando una reforma de las adquisiciones que permita una creación de prototipos y un despliegue más rápido de los nuevos sistemas.
Estrategias para todas las épocas
Cualquier evaluación del marco temporal “más probable” para la guerra será necesariamente incierta. ¿Cómo puede Estados Unidos protegerse contra el riesgo de guerra en todos los plazos, incluso cuando identifica las prioridades en función de los mismos?
En primer lugar, para mantener la ventaja es necesario innovar en la organización, no solo en la adquisición de tecnologías. Si el ejército estadounidense se limita a avanzar de forma incremental, aumentará el riesgo de un declive relativo. Si no se desarrollan nuevos conceptos operativos, se modernizan las fuerzas con suficiente capacidad y se invierte en capacidades emergentes, se llegará a un escenario en el que Estados Unidos luche en las guerras del mañana con las capacidades del ayer. El cambio organizativo, que podría requerir un dimensionamiento y una configuración de la fuerza diferentes, es necesario dada la magnitud del desafío que plantea China. Para reducir el riesgo en varios plazos simultáneamente será necesaria una reforma de las adquisiciones que permita una mayor rapidez en la creación de prototipos y en el despliegue, nuevos conceptos operativos y cambios de postura, todo a la vez.
En segundo lugar, ayudaría una mayor opacidad externa sobre la forma en que Estados Unidos piensa en el riesgo de guerra y diseña su estrategia de defensa y su cartera de inversiones. Siempre existe un dilema cuando se trata de revelar y ocultar las capacidades. Revelar las capacidades aumenta las posibilidades de disuadir una agresión, pero las capacidades no pueden sorprender a un adversario si se produce un conflicto. Las capacidades ocultas no pueden disuadir, pero pueden ofrecer la ventaja de la sorpresa en caso de conflicto. Ocultar partes de la estrategia de inversión en defensa de Estados Unidos en el exterior podría ayudar a complicar la planificación china, ayudando a los esfuerzos de Estados Unidos en todos los periodos de tiempo. Desde este punto de vista, resulta ventajoso centrarse en el futuro, pero no revelar ese enfoque con demasiada claridad. Esto también podría aplicarse a los esfuerzos para reforzar las defensas de Taiwán: Cierta opacidad sobre lo que Estados Unidos está suministrando exactamente a Taiwán, y en qué cantidad, podría también complicar la planificación china. Especialmente si la guerra es probable a corto plazo, la opacidad podría reforzar las defensas de Taiwán haciendo que China no sepa qué ha hecho Estados Unidos para ayudar a Taiwán, y cuál podría ser exactamente la capacidad de Taiwán.
En tercer lugar, la mejora de la capacidad de los aliados y socios para luchar —y especialmente para golpear los activos chinos en caso de ataque— podría aumentar los costes de la agresión y, en teoría, ayudar a cubrir las carencias de capacidad de Estados Unidos. La entrega de plataformas avanzadas, como en el acuerdo Australia-Reino Unido-Estados Unidos (o AUKUS), puede llevar tiempo, pero estos acuerdos sirven como valiosas señales a corto plazo. Del mismo modo, el establecimiento de lazos más fuertes con países como Indonesia y el estrechamiento de las relaciones de defensa con Singapur podrían señalar el apoyo de Estados Unidos a la región de forma inmediata, al tiempo que mejorarían las capacidades de estos países con el tiempo.
Otra alternativa sería que Estados Unidos utilizara la amenaza de las armas nucleares para disuadir el riesgo de una guerra convencional, como hizo con doctrinas como la respuesta flexible y la represalia masiva durante la Guerra Fría. Pero independientemente de lo que se piense de los méritos de este enfoque, no evitará la necesidad de una mejor planificación convencional. Esto es aún más cierto cuando la administración Biden trata de reducir la dependencia de las armas nucleares y China aumenta su arsenal nuclear para evitar precisamente este enfoque.
El momento de decidir
Estados Unidos debe disuadir el riesgo de guerra con China y estar preparado para derrotarla si se produce una guerra en todos los plazos. Los nuevos conceptos operacionales y los cambios organizativos serán fundamentales para cubrirse con éxito en todos los marcos temporales. El aumento del poder de ataque de los aliados y socios puede aumentar aún más los costes de la acción para China.
El reto no acaba aquí. Para disuadir o derrotar un ataque chino contra Taiwán u otras formas de agresión en el Indo-Pacífico, Washington debe evaluar cuándo es más probable que esto ocurra y planificar en consecuencia. Sin embargo, las reacciones diplomáticas y militares chinas a las estrategias de inversión en defensa de Estados Unidos cambiarán de forma natural el marco temporal en el que es más probable que se produzca un conflicto, y lo que ocurriría si se produjera. Reforzar las capacidades de Estados Unidos en el presente podría disminuir la probabilidad de una guerra en el presente, al mismo tiempo que se desplazaría el riesgo hacia el futuro. A la inversa, reforzar las capacidades a largo plazo podría aumentar el riesgo a corto plazo. Esto significa que las evaluaciones de inteligencia y las estimaciones de los plazos no deben ser estáticas. Las comunidades de inteligencia y defensa de Estados Unidos tendrán que trabajar juntas para integrar las evaluaciones actualizadas en un proceso de planificación de la defensa más dinámico. También significa que Washington no debe dejar que Pekín lea todo su libro de jugadas de estrategia de defensa. Una mayor opacidad sobre la planificación de la defensa y las prioridades de inversión (en la medida en que sea plausible y deseable en una democracia) podría ayudar a Estados Unidos a evitar que China se adapte a las inversiones en defensa de Estados Unidos dando prioridad a la planificación para la guerra en otros periodos de tiempo. Esto es importante porque una decisión china de ir a la guerra no solo tendría que ver con el momento en que Pekín cree que está preparado, sino también con el hecho de que Pekín cree que esperar aumentará su fuerza relativa.
Al predecir el ritmo del desafío de China, Washington puede asegurarse de que Pekín no llegue a la conclusión de que ha encontrado el momento adecuado para atacar a Taiwán en las próximas dos décadas. En otras palabras, si quieres la paz, prepárate para la guerra en el momento adecuado.